李曉兵：“人大釋法”針對的是誰？

【文／觀察者網專欄作者 李曉兵**】**

2016年11月7日上午，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議經表決全票通過了《全國人大常委會關於香港特別行政區基本法第一百零四條的解釋》。這是全國人大常委會第五次解釋香港基本法。

“人大釋法”之後，英國外交部發言人稱，英國對香港立法會近來的形勢發展表示“關切”，在承認人大對香港基本法的解釋權的同時，呼籲中方、特區政府及全體當選議員保持克制，以免損害對“一國兩制”的信心。

美國國務院發言人則表態説對有關香港立法會近來的形勢發展感到失望，並指出“美國強烈支持並珍視香港立法會及獨立的司法，它們自1997年以來根據《基本法》與‘一國兩制’框架在促進與保護特區的高度自治上扮演了非常重要的角色。”

英國的《衞報》則宣稱“這標誌着香港終結的開始”，並認為“這開啓了非常危險的先例，因為中國開始慢慢形成裁決香港的習慣。任何時候他們認為基本法的一些條款不符合當前的政治正確標準，他們就會改變它，然後迫使香港法院遵守”。

香港一些法律界人士則着黑衣從高等法院“散步”到終審法院，似乎“人大釋法”就意味着中央直接統治香港，這種危言聳聽的判斷和“法治已死”的哀嘆又一次被渲染而瀰漫整個港島。

11月8日，香港法律界於當天傍晚5時45分發起黑衣遊行。

人大釋法：非不能也，乃不為也

理解香港基本法解釋權需要考察基本法所確立的解釋機制，同時也要考察基本法解釋的實踐。解釋機制主要體現在基本法第158條，其中第1款是總括性規定，即“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”

其中第2款是一個授權條款，即“全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。”

而第3款則是確立了一個“先訴審查機制”，即“香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。”

第4款則規定了一個前置程序，即人大常委會在對基本法進行解釋前，徵詢其所屬的香港基本法委員會的意見。

這次“人大釋法”，源於近日“港獨”政治人物言行不斷突破底線，並造成香港社會圍繞議員宣誓事件陷入嚴重的衝突和分裂，基本法所確立的“一國兩制”有失控的危險。在香港憲制危機的關鍵時刻，人大才對基本法進行解釋，以期破解亂局、化紛止爭，而在此次“人大釋法”前，在香港迴歸近20年的時間裏，人大基本法僅僅做出了4次解釋。

第一次“人大釋法”源於香港終審法院1999年的“吳嘉玲訴入境處處長案”，法院判決指出，所有香港永久居民在中國內地所生子女均擁有居港權。香港據此估計，未來10年內將有100多萬人口從內地移居香港，這樣的人口增長速度將給香港帶來巨大的社會負擔。特區政府認為，終審法院對基本法的解釋未能反映立法原意，而且內地居民進入香港的管理辦法屬於中央與香港關係的事務，於是決定提請人大釋法。對此，人大於1999年6月26日對《基本法》第22及24條作出解釋，避免了內地人口短期內大量湧入香港，化解了可能給香港造成的負面影響。

第二次人大釋法是關於香港政制改革的主題，2004年4月3日，全國人大常委會審議了委員長會議關於提請審議“關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）”的議案，對《基本法》附件一和附件二作出解釋，對於行政長官及立法會產生辦法和法案議案表決程序進行了完善，即由“三部曲”變為“五部曲”。這一次釋法為香港政制改革和發展提供了法律基礎，堅持了循序漸進發展香港政制的原則，在香港政制發展進程中具有里程碑式的意義。

第三次人大釋法發生在2005年，當時的行政長官董建華在3月因病辭職，香港圍繞行政長官缺位情況下，選舉產生新行政長官的任期問題發生重大爭議，署理行政長官曾蔭權向國務院報告，建議提請人大對基本法第53條第2款，就新行政長官的任期作出解釋。人大常委會在解釋指出，出現行政長官未任滿五年任期導致行政長官缺位的情況，新行政長官的任期應為原行政長官的剩餘任期。

第四次人大釋法是因為剛果（金）案，香港終審法院主動提請人大釋法。2011年8月26日，全國人大常委會通過決議就《基本法》第13條作出解釋指出，中央人民政府有權決定在香港適用的國家豁免規則或政策，香港特區有責任適用或實施中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策，香港特區法律須符合中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策。

與香港特區法院經常性對基本法進行解釋的實踐相比，人大對於基本法解釋的實踐保持了自我約束的立場，每一次“人大釋法”都是關係到香港社會發展和政制發展的重大爭議問題。從頻率來看，平均近四年一次。釋法內容，則都是有關中央與香港關係的主題。從釋法方式上看，有“被動釋法”和“主動釋法”兩種。考察香港基本法所確立的解釋機制和基本法解釋的實踐，總體上可以得出這麼一個判斷：人大釋法“非不能也，乃不為也”。

人大釋法：基本法的守護者

不難看出，基本法第158條所確立的解釋機制充滿了法律智慧與政治妥協，在解釋環節也體現了“一國兩制”的基本構想。既保證了我國憲法所確立的人大常委會解釋憲法和法律的基本權力，也尊重了香港普通法實踐中由法院行使法律解釋權的傳統。

對於基本法所確立的這種制度安排和實踐的理解，需要回顧“一國兩制”的歷史背景和香港特殊的現實條件。與港英政府時期相比，香港特區法院依據基本法獲得了更多的權力，也被賦予了更為重要的角色。而行使這些權力並扮演好立法者所期待的角色，不僅需要法律專業素養，更需要高度的政治智慧。

香港迴歸後通過特別行政區基本法的制度設計，將香港原有的法律制度吸納入中國法治體系，在實現香港原有法律制度和中國法律制度有機結合的同時，也讓中國法律制度更具有包容性和豐富性。基本法在制度設計上是一個創舉，而這種制度設計需要在實踐中檢驗，也需要在實踐中發展，其成功運作需要創造性的實踐。

在1999年的“劉港榕訴入境處處長”一案中，香港終審法院認為，全國人大常委會擁有對香港基本法的解釋權是“全面且不受限制的”，全國人大常委會有權在案件訴訟以外的情況頒佈關於基本法條款的解釋，其所頒佈的解釋是有效的、對香港法院是有拘束力的。

但是在1999年的“吳嘉玲訴入境處處長案”中，終審法院卻在判詞認為“香港法院有權審查全國人大及其常委會的立法行為是否符合基本法，並有權宣佈有關行為因牴觸基本法而無效”。這一判斷在香港和內地都引發了巨大爭議，甚至讓香港幾乎陷入到“憲法危機”中。其後，香港終審法院又作出補充性判詞，重申香港法院對基本法的解釋權是人大常委會授予；人大常委的解釋對特區法院有約束力；終審法院的判詞並沒有質疑全國人大和人大常委會“根據基本法條文和基本法規定的程序行使任何權力”。

因此，全面的理解基本法對於基本法解釋制度的設計，不僅要研讀基本法本身，還要對憲法在特別行政區的效力這一重大的理論與實踐問題有基本認識。在此基礎上對於人大釋法的權力，以及如何行使這一權力，就可以做出更為客觀理性的判斷。

既然根據憲法和基本法規定，全國人大常委會有解釋基本法的權力，那麼“釋法”就是人大履行其憲制權力，人大理當是基本法合法的闡釋者，也應當在實踐中把握基本法實施和發展的基調和方向。不僅要對於中央管理的事務或中央和香港關係的條款進行解釋，對於“一國兩制”實踐中的新問題和新動向也要給予充分的關注和回應，以創造性的實踐來保證基本法實施不背離“一國兩制”構想。在此意義上，人大不僅是基本法的解釋者，還是基本法的守護者。

“人大釋法”針對的是誰？

這次“人大釋法”的導火線是香港立法會候任議員宣誓事件。10月12日，“青年新政”的梁頌恆、遊蕙禎在立法會議員就職宣誓過程，毫不掩飾辱華、港獨意圖，引起社會公憤。此後半個月時間內，“宣誓”事件在香港社會持續發酵，讓香港法律界乃至社會人士陷入嚴重的分裂和衝突。對於如此惡劣的事件如何處置，香港社會有着不同的判斷。

梁頌恆、遊蕙禎

香港特區政制及內地事務局局長譚志源表示，議員宣誓並不單純是立法會內部事務，亦觸及中央與特區之間關係。中央透過行政、立法和司法實踐香港的高度自治，故宣誓時要效忠中華人民共和國香港特別行政區，否則將危及一國兩制的實施。

律政司司長袁國強則認為，有信心法院及法官絕對可公平、公正及專業地解決，仍然非常希望宣誓引發的訴訟可在本港司法體系處理。

在人大釋法前，香港大律師公會曾提出，若人大執意在此階段主動釋法，會對香港獨立司法權和終審權帶來極大衝擊。削弱港人以至國際間對“一國兩制、港人治港、高度自治”的信心，百害而無一利。

香港中小型律師行協會則發表聲明指出，基本法規定全國人大常委會擁有對基本法的解釋權，這是人大固有及絶對的權力。人大釋法是香港憲制秩序及法治不可缺少的一部分，是香港法律的重要組成部分。宣誓事件涉及中央與香港關係，亦與“港獨”有關，已牽涉到國家主權、領土完整及國家安全。不是香港行政、立法及司法機關有權自行處理的範圍。人大釋法只是解決現有重大迫切問題，可以避免香港長期陷入憲制、政治及社會的內耗及不穩定，符合國家利益、香港利益，以及法治精神。

從上述紛雜的觀點，亦可看出“人大釋法”，目前所面臨的特殊的社會背景。

“佔中”之後整個香港政治生態有不斷惡化的傾向，“港獨”主張通過各種渠道瘋狂傳播、沉渣泛起，“港獨”勢力不斷突破底線。香港作為中國的特別行政區，對待“港獨”應該是“零容忍”，遏制“港獨”應該毫不猶豫，而在過去相當長的一段時間內，香港特區本地的一些政治操作卻對“港獨”採取了某種“綏靖政策”，放任、縱容“港獨”勢力在各種場合毫無顧忌、肆意妄為的言行。

在此情形下，人大果斷釋法彰顯了中央在對待“港獨”問題上的基本態度，也顯示了中央遏制“港獨”的基本立場和堅定決心，為香港社會破解亂局、化紛止爭提供了權威的法律依據和具體的標準。

正如全國人大常委會法制工作委員會副主任張榮順在關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋（草案）》的説明中指出，“近年來，香港社會有些人公開宣揚‘香港獨立’、‘香港民族自決’等‘港獨’或具有‘港獨’性質的主張，引起包括廣大香港居民在內的全國人民的高度關注、憂慮和憤慨。“港獨”的本質是分裂國家，‘港獨’言行嚴重違反‘一國兩制’方針政策，嚴重違反國家憲法、香港基本法和香港特別行政區有關法律的規定，嚴重損害國家的統一、領土完整和國家安全，並且對香港的長期繁榮穩定造成了嚴重影響。” 因此，這次人大釋法是在更高的層次上為香港實現有效管制確定規則，並非只是針對梁遊二人的就職宣誓。

從實踐上，這次釋法是人大根據委員長會議提請審議的《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋（草案）》的議案，並經徵詢香港特別行政區基本法委員會的意見，而最後全票通過了關於《香港特別行政區基本法》第一百零四條的解釋。其中對於擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區，是參選或者出任香港特別行政區有關公職的法定要求和條件進行明確，對於宣誓的形式和內容作出要求，即宣誓人的行為方式必須真誠、莊重，必須按照法律規定的誓言準確、完整、莊重地進行宣誓，對於宣誓的法律效力進行明確，拒絕宣誓即喪失就任該條所列相應公職的資格，宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓也屬於拒絕宣誓，同時，還對於宣誓的法律責任作出具體的規定。

從本次人大釋法具體內容來看，依然是涉及中央與特別行政區的關係這一重要主題。人大釋法中強調要擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區，並未簡單地介入香港自治範圍的事務，更沒有介入特區法院具體的司法審判過程，損害特區法院的司法獨立傳統。

而從香港特別行政區落實“一國兩制”和實施基本法的近二十年的實踐來看，香港高度自治實踐和中央政府履行憲制責任之間並不存在根本的衝突，香港良好憲制秩序的形成更需要根據憲法和基本法的規定在中央政府和香港特區之間形成良好的互動，中央政府在香港良好憲制秩序的形成過程中不能缺席，而人大釋法既是香港特區新憲制秩序形成的重要推動力量，也是香港特區憲制秩序走向良性軌道的制度保證。

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