王鵬：退出國際刑事法院，普京和杜特爾特約好了？

【文/ 觀察者網專欄作者 王鵬】

退出！

11月16日，俄羅斯總統普簽署命令，宣佈退出設在荷蘭海牙的國際刑事法院。這已經是繼布隆迪、南非、岡比亞之後，第四個宣佈退出國際刑事法院的國家了。

這個曾經審判過剛果民主共和國（簡稱：剛果（金））的前武裝領導人盧班加、讓美國都曾忌憚三分的國際性法院，為何會遭到一些國家的抵制和拋棄？

不滿國際刑事法院對克里米亞的調查報告，普京宣佈退出

國際刑事法院的“大國傲慢”

就在普京宣佈退出的前一天，國際刑事法院發佈了一項針對俄羅斯2014年利用烏克蘭內戰之機兼併克里米亞半島的前期調查報告。在此報告中，國際刑事法院稱，“其正在考慮俄羅斯和烏克蘭可能牽涉到武裝衝突中，而克里米亞是被佔領領土。”而俄羅斯一直主張，克里米亞是在經過全民公投後，自願加入俄羅斯。

俄羅斯在2000年簽署《羅馬規約》，但一直未完成國內批准程序，因此嚴格意義上，俄羅斯並不是國際刑事法院的成員國。俄羅斯所謂的“退出”國際刑事法院，除了政治宣示外，並無太多法律意義。一直有主張認為，普京總統應為敍利亞境內的空襲和克里米亞併入俄羅斯而負責。哈佛大學法學院Alex Whiting教授認為，普京此舉表明，俄羅斯反對任何對烏克蘭和格魯吉亞事項進行調查的國際法庭。

其實，不僅俄羅斯對國際刑事法院“不理不睬”，美國和中國也對國際刑事法院興趣不大。

美國曾經積極參加了國際刑事法院的成立談判，並促成《羅馬規約》草案的調整與簽署，但其並未正式批准《羅馬規約》。美國對國際刑事法院的管轄權問題最為敏感，不願本國國民——尤其是美國海外駐軍——因在第三國境內的犯罪行為受到國際刑事法院的管轄。在《羅馬規約》生效前夕，美國通過了《美國軍人保護法案》，要求美國國務院與其他國家談判，以期達成承諾不將對方國家國民移交國際刑事法院的協議。該法案明確規定，如果有國家拒絕簽訂此類雙邊協定，美國將取消對該國的軍事援助。

中國則認為國際刑事法院存在不容忽視的“內生缺陷”。時任羅馬外交會議中國代表團團長王光亞大使曾解釋中國反對《羅馬規約》的原因：中國無法接受國際刑事法院的普遍管轄權；中國不認同將國內武裝衝突中的戰爭罪納入國際刑事法院的管轄範圍；安理會在《羅馬規約》中的作用可以進一步增強；國際刑事法院檢察官的調查權過大，可能干涉他國內政；中國不認同過於寬泛的反人類罪定義。這些反對意見與中國對國家主權的一貫堅持是一致的。國際刑事法院的管轄權與啓動程序可能干涉他國內政，這是構成中國猶疑態度的主要原因。

國際刑事法院的“小國偏見”

非洲國家領導人是國際刑事法院的主要被調查者。除格魯吉亞外，國際刑事法院調查的其他8項情勢都涉及非洲國家。因此，這也是為什麼今年10月，布隆迪、南非和岡比亞三國宣佈退出國際刑事法院，其原因正是國際刑事法院“不公正地針對非洲地區的領導人”。

2016年10月21日，南非司法部長宣佈，南非已經正式知會聯合國秘書長，繼布隆迪之後，南非正在推動國會通過法案，正式進行退出國際刑事法院的程序。

南非司法部長表示，《羅馬規約》要求（compel）南非逮捕並向國際刑事法院移交一些在習慣國際法下享有外交豁免權的人士，儘管南非正在推動相關國家進行和平與對話進程。

根據BBC報道，早在2013年，非洲聯盟（非盟，African Union）曾在埃塞爾比亞召開特別會議以討論大規模退出（mass withdrawal）國際刑事法院事宜，以此抗議國際刑事法院對肯尼亞副總統William Ruto的審判。非盟主張，肯尼亞領導人的審判應在肯尼亞國內法庭進行。非盟領導人曾指責國際刑事法院“針對”（hunt）非洲領導人，而無視其他地區的暴行（atrocities）。國際刑事法院則辯稱，“其維護任何地區的受害者”。

當然，非洲國家的“退場”不會立刻生效。因為根據《羅馬規約》，退出通知需要經過12個月的通知期後才正式生效。因此，在通知期內，非洲三國仍然受國際刑事法院的管轄。

然而，中小國家退出國際刑事法院的浪潮或許並不侷限於非洲。在普京宣佈撤回《羅馬公約》簽字時，菲律賓總統杜特爾特也在一次發佈會中表示，考慮效仿俄羅斯，退出國際刑事法院。至於原因，杜特爾特總統表示，位於海牙的“國際刑事法院毫無作用，並且只針對菲律賓一樣的小國家”。

國際刑事法院的困境

從“初心”來看，國際刑事法院致力於打擊“國際社會關切的最嚴重犯罪行為”，包括種族滅絕罪、反人類罪和戰爭罪等。作為超主權機制，國際刑事法院以尊重各國司法主權為基礎，採取補充性管轄權，即僅在國內無法有效追究的情形下進行“補充性”國際管轄。換言之，如果存在有效的國內司法程序，就不會啓動國際刑事法院的程序。

國際刑事法院懲治最嚴重人類犯罪的初衷是好的，尊重各國司法主權的基本設計原則也是對的，但其制度設計卻未能實現理想主義與現實主義的平衡：一方面，國際刑事法院不具備有效運作的大國權力基礎，因此，無法追究哪怕中等國家的某些犯罪行為，只能拿某些亞非小國“開刀”；另一方面，國際刑事法院的管轄範圍和調查程序存在不當干預各國主權的副作用，可能被用來干涉他國內政。這正是國際刑事法院的困境，也是主要大國猶豫加入《國際刑事法院羅馬公約》，乃至有些國家加入後又退出的根源。

一方面，國際刑事法院的設計太過理想化，未能借鑑聯合國的成功經驗。

聯合國的集體安全機制具有堅實的權力基礎。聯合國安理會的否決權決策機制保證了任何安理會決議都具有大國協調一致的基礎，至少得到了主要大國的默示支持，因而具有了執行的前提條件。這種政治性的大國特權，是對現實權力的謹慎尊重，也是對決議執行的務實估計。換言之，這種權力設計保證了聯合國在有效的範圍內開展活動，不會“不自量力、自取其辱”。

國際刑事法院缺少這種制度內的權力平衡，因此，大國通過實際的“不合作”來實現制度外的權力平衡。不對大國的利益和關切給予妥當的關注，國際刑事法院不僅得不到大國的支持和幫助，更是面臨大國的直接抗拒和規避。

在無政府的國際社會，任何決議或裁決的執行都有賴於國家的支持，尤其是大國的支持。沒有大國的支持，國際刑事法院不僅無法在大國境內有效運作，哪怕連在中等國家內進行運作都成問題。因此，國際刑事法院面臨調查取證、犯罪嫌疑人捕獲、裁決執行等都困境，也就不足為奇了。

海牙國際刑事法院

另一方面，國際刑事法院的設計存在不當干預他國主權的副作用。

國際刑事法院的屬物管轄權太過寬泛，核心概念界定不夠清晰。《羅馬規約》對戰爭罪、反人類罪、種族滅絕罪都未能給出一個內涵清晰、外延具體的界定。例如，中國對反人類罪定義持保留立場，認為其定義超出了習慣國際法下反人類罪僅適用於戰時行為的限定，有違“懲治最嚴重犯罪”的初衷。

國際刑事法院的屬人和屬地管轄權太過具有侵略性，可能“忤逆”大國。根據《羅馬規約》規定，國際刑事法院對種族滅絕罪、反人類罪和戰爭罪具有自動管轄權：只要犯罪嫌疑人的國籍國或犯罪行為發生地國加入了《羅馬規約》，國際刑事法院就有權管轄上述罪行。如果犯罪行為發生地國為締約國，但犯罪嫌疑人的國籍國並不是締約國，國際刑事法院仍可以對非締約國的國民在另一締約國境內的罪行進行管轄。換言之，一國不加入國際刑事法院，並不一定能夠保證本國國民免受國際刑事法院的管轄。

國際刑事法院的未來與命數

國際刑事法院的實踐表明，國際社會有可能建立一套較為獨立且較為有效的國際刑事司法體系。但是，國際刑事法院面臨的正當性和有效性困境，在很大程度上表明，統一、獨立的國際刑事司法體系仍缺乏足夠的政治共識和信念基礎。

國際刑事法院的進步是有代價的。雖然，國際刑事法院得到了歐洲國家的支持，但也面臨美國、中國、俄羅斯等大國的反對。國際刑事法院的運作離不開國際社會的政治支持，但也已經給國際社會帶來不利影響。自成立以來，國際刑事法院面臨“非洲偏見論”的困擾，也面臨法律問題的政治化難題。如果不能通過制度變革爭取主要大國的支持，國際刑事法院的政治冷遇恐怕難以根本扭轉。

國際刑事法院的基礎仍然薄弱。觀念上，刑法全球化或司法全球化需要統一的文化基礎和人權觀念。國際刑事法院的運作應保持在文化和人權“公約數”範圍內，操之過急，不僅不會增強其有效性，反而會損害整個國際刑事司法體系的正當性。制度上，國際法與國內法的關係問題仍有待進一步理順，謀求法律性與政治性的平衡。國際刑事法院管轄權的補充性原則和啓動機制有待完善，尤其是考慮增加調和案件政治敏感性的軟化機制，促進國際刑事法院與各國國內法院的有效配合。

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