王海娟：“三權分置”鼓勵資本下鄉，能為農民謀利？

【文/觀察者網專欄作者 王海娟】

日前中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，就農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革提出實施意見。“三權分置”改革的突破在於強化對土地經營者利益的保護、放活土地經營權。任何一項改革都涉及到利益調整，如鄧小平所言，改革是一場利益調整的革命。那麼文件中的土地經營者實際指誰，這項改革於誰有利、又損失了誰的利益？

本文指出“三權分置”改革以放活土地經營權為名義，為工商資本下鄉流轉土地鼓與呼。但是，這一政策帶來的後果極有可能是，外出務工農民失去返鄉權利，普通農民經營土地的空間也被擠佔，中國農業和現代業將被置於更危險的境地。

河北藁城，一台收割機正在田間收割玉米

強化對土地經營權的物權保護

改革開放之初的家庭承包經營制度改革將土地所有權和承包經營權分設，形成所有權歸集體、承包經營權歸農户的“兩權分置”模式。之後，為了防止村社集體侵害農民土地承包經營權，土地政策法規一直強化農民的土地承包經營權。例如，《農村土地承包法》規定不允許集體調整土地，十七屆三中全會提出土地承包關係長久不變，《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權。由此，農民的土地權利得到了充分的保護，土地集體所有權不斷弱化、乃至虛置。

隨着城鎮化推進和大量農民外出務工，擁有土地承包經營權的農民不再耕種土地，將土地流轉出去，從而發生了承包權和經營權的分離。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，佔比達33.3%，2.3億承包户中有6600萬户或多或少流轉了土地。擁有土地承包經營權的人不再種地，種地的人又沒有相應權利。因而，在農民的土地權利已經得到充分保護的前提下，如何維護土地經營者的權益成為一個現實問題。“三權分置”改革的目標是在人地分離背景下保障土地經營者的權益、放活土地經營權。

土地經營權的實質是流入土地從事農業的經營主體對土地享有的某種權利。如果“三權分置”改革只是確立一個債權性的經營權，土地租賃合同完全可以解決問題，根本無需另行創設土地經營權。如果立法要對土地經營權進行專門規定，實質上就是進入了明確土地經營權物權屬性，或者至少是進行物權化保護的通道。

在農村土地確權基本完成，農民的土地權利得到物權保護的情況下，“三權分置”改革主要是為了回應土地經營者的需求。正如國務院發展研究中心農村部部長葉興慶所言：“因為現實中有不少通過流轉農民土地發展現代農業的經營者抱怨，簽訂的流轉合同期限很短，而農業基礎設施投資回報期較長，不敢作長期投入；需要的資金量大，而經營的土地不能用於抵押融資。”只有對土地經營權進行物權保護，才能保護土地經營者的土地不被違約收回、確定穩定的經營期限以及進行抵押貸款等。

保護下鄉工商資本的利益

在農村土地流轉市場中，主要有普通農户和工商資本兩個農業經營主體。這兩個農業經營主體的土地流轉方式和對土地權利的需求也不同。那麼土地經營權的物權保護及其抵押貸款權能是哪種類型經營者的權利訴求？

第一種土地經營者是土地流出者的同一村社村民，其中絕大部分是土地承包者的親友和鄰居。土地承包者將土地流轉給本村村民，有兩個重要的特徵，一是土地在村內流轉，這就使得土地收益不外流，歸普通農民所有；二是土地流轉期限不固定，土地租金較低，甚至不需要租金。

普通農民經營者主要種植糧食作物，經濟實力較弱，主要依賴國家投入基本性的基礎設施建設。因而普通農民經營者對保障長期穩定的土地流轉期限的需求不強烈。並且普通農民經營者的土地面積不大、租金不高，沒有抵押貸款進行生產投入的需求。即便是進行土地經營權抵押，貸款數額也很低。

圖源自網絡

中部某市土地經營權抵押貸款試點中，農民沒有積極性。李紅（化名）是省級科技示範户，種植了10畝蔬菜。為了推動試點工作，省委書記讓李紅抵押貸款50萬元，由政府財政給予貸款貼息。但是李紅不需要這麼多資金，又礙於省委書記的面子，就抵押貸款了30萬元。因為李紅自己承包土地面積少，只能流轉本組160多畝土地進行抵押。第一年種植棉花，因為人工費用較高而虧本，第二年種西瓜被水淹了，虧得更大，李紅只能將土地經營權還給農民。經營失敗，形成大量欠債，李紅更沒有能力還貸款，成為銀行壞賬。李紅認為自己根本不需要這麼多資金，政府的貸款政策未起到預想的作用，所以建議政府不要輕易給農民貸款。

這樣看來，土地租賃合同就可以滿足普通農民經營者的需求，這種土地流轉形成的土地經營權是債權性質。

第二種土地經營者是下鄉工商資本。工商資本下鄉直接經營土地，往往長期限地流轉大規模土地，土地租金也很高。根據筆者在湖北某市調查發現，工商資本下鄉流轉土地面積一般在1000畝以上，有的甚至達到上萬畝，土地租金達到900元左右/畝。全市連片規模達1000畝以上的有473宗，佔已流轉總面積的47.85%，其中5000畝以上的有11宗。

從事農業的工商資本流轉土地大部分都是種植利潤率較高的經濟作物，或者投資休閒觀光農業，農業基礎設施建設也超出了國家供給的範圍。因此工商資本進行大量的基礎設施投入，需要土地流轉長期穩定，並確保土地不被違約收回。並且工商資本流轉的土地規模較大、投入較多、回報期長、租金高，因此對土地經營權的抵押貸款權能也有很大的積極性。

由此看來，土地經營權的物權保護以及抵押貸款權能並不是普通農民經營者的利益訴求。葉興慶所言的，需要確保土地不被違約收回、確保穩定的經營期限以及抵押貸款需求的經營者主要是下鄉工商資本。當我們揭開土地經營者的面紗，看到的是工商資本的面目。在某種意義上，“三權分置”改革以放活土地經營權為名義，實際上是為工商資本下鄉鼓與呼。

簡單而言，“三權分置”改革主要回應下鄉工商資本對土地經營權的訴求，而非普通農民經營者的訴求。實際上，工商資本下鄉流轉的土地大約只佔全部流轉土地的10%，只有4000多萬畝土地。換而言之，目前階段，“三權分置”改革主要是為了回應只流轉4000多萬畝土地的工商資本的需求。

鼓勵資本下鄉

“三權分置”改革試圖在農民和經營者之間保持一種共贏格局，農民保留承包權、流轉經營權，經營者獲得土地經營權。普通農民經營者與土地承包者的利益可以相容，但下鄉工商資本與土地承包者之間的利益很大程度上是互相沖突的。

土地村內流轉對土地承包者和經營者都有利。在當前的發展階段，大部分外出務工農民在城市難以獲得穩定的就業和居住條件。20-30歲的青年農民工很容易在城市找到工作，40歲以上的中老年農民工在城市就業就越發困難。隨着年齡增加，或者遭遇週期性的經濟危機，難以在城市找到工作的農民，返回農村種田是一種更好的、更普遍的選擇。土地村內流轉，無固定租期，進城務工農民就保留了返鄉繼續種田的選擇權。

正乘火車的農民工們（圖源自網絡）

留村務農農民大部分因為勞動力素質較差，或家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能進城。他們是農村的弱勢羣體，仍然需要依靠土地獲得農業收入和就業。土地流轉租金較低，可以提高留村的弱勢農民羣體的收入。更準確地講，普通農民經營者是幫外出務工農民代管土地，防止土地拋荒，也獲得一定收入，一舉兩得。不是説普通農民經營者的權利不需要保護，只不過他們訴求的不是長期流轉、抵押貸款的權利，而是土地集中連片、便於耕種的權利。總而言之，土地村內流轉將土地利益留在村內，由農民分享。

工商資本下鄉大規模流轉土地的租金較高，承包户可以獲得較高租金收入。但保護土地不被違約收回，承包户喪失了要回土地和返回農村的權利。土地通過經營權抵押貸款的方式轉讓，必將使土地流轉成為農民一旦離開就回不了家務農的新“圈地運動”。當年齡較大，或者遭遇經濟危機時，不能返回農村、無路可退的農民只能貧民化，或者落入城市貧民窟，進而引發政治動盪。日韓台地區，雖然採取土地私有制，但在城市化未完成階段，地權均分且農民的土地流轉受到管制，在城市化進程中保持了農村的穩定。相反，拉美國家農民可以自由流轉土地，大量農民喪失土地，進城尋找生計，形成大規模貧民窟。中國的現代化轉型若不謹慎，極有可能因此陷入“拉美陷阱”。

工商資本下鄉集中連片流轉土地，不僅留村務農的普通農民無法流入土地擴大經營規模，在流轉區內的留村務農農民也可能反而喪失了自己的土地。這將損害弱勢農民羣體，尤其是勞動力較弱的老年人和婦女的利益。有人認為，土地流轉，農民可以獲得進城打工收入、土地租金收入、在農業企業打工的工資性收入三份收入。這個觀點忽視了，留村種田的往往是弱勢羣體，是難以進城務工的農民。工商資本下鄉耕種土地，需要的勞動力更少，大部分農民都少有在農業企業打工的機會，且農民流轉土地獲得的土地租金很有可能低於農民自己耕種土地獲得的收益。換而言之，工商資本下鄉經營農業很有可能會分割分享農村本來就不多的農業利益，擠壓農民的生產生活空間。

從世界範圍來看，大部分國家的農業經營主體都是農民家庭，限制資本下鄉佔有土地，即使是採取土地私有制的國家也是如此。日本在城市化過程中一直限制土地流轉和工商資本下鄉。1970年城市化率超過70%，農村人口減少以及農村社會保障體系建立，土地的就業和社會保障弱化。日本才開始將農地制度改革的重心定位為農地流轉，但仍不允許非農民（包括市民和工商企業）租賃農地從事農業。直到2009年日本的農民數量已經下降到不足人口總數的5%，才許可工商資本下鄉經營農業。日本在70年的城市化過程中限制非農民佔有耕地，對日本的現代化轉型和社會政治安定有很大的貢獻，因而對國民經濟發展也起到了基礎性的支撐作用。這是日本包括日韓台地區工業化進程高度有序的基本原因。

日本在70年的城市化過程中一直限制非農民佔有耕地（圖源自網絡）

目前，中國農村還有6億多農民依賴土地生活，還有2億多農民工依賴土地獲得社會保障，農業利益分配理應遵循“農地農有”原則。在這一現實前，如此鼓勵資本下鄉，未必是個明智的抉擇，甚至還有可能因此造成難以彌補的錯誤。

問題在於，工商資本下鄉經營農業能否解決中國農業面臨的種種問題，形勢並不樂觀。就糧食種植而言，留村務農的農民大部分都是弱勢勞動力，或者閒置勞動力，由農民經營弱質農業，才有可能獲得一定的收益，才能保持農業競爭力。由工商資本下鄉經營農業，或非糧化，甚至非農化，或需要國家高額補貼。這使得中國農業發展的問題更嚴峻。

允許土地經營權抵押貸款，本來是為了扶持弱勢的農業產業。但即使工商企業獲得了貸款，也未必有投資農業的積極性。農業是弱質產業，投資利潤率低於其他產業，工商企業更合理的選擇是將通過土地經營權抵押獲得的貸款投資其他產業。因此，即使不經營農業，也不排除一些工商企業照樣下鄉“圈佔”大量土地，以獲得貸款的可能。中部某市開展的土地經營權抵押貸款試點中，很多工商資本下鄉流轉土地經營權、獲得抵押貸款後，將貸款用於發展其他產業，將土地經營權再流轉給當地農民耕種，保證自己的租金收入。

“三權分置”改革基於下鄉工商資本的利益訴求強化土地經營權，這不僅可能損害農民利益，很大程度上也會將中國現代化和農業發展置於更危險的境地。

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