陳柏峯：碰到偏執型上訪者，還得當一回心理醫生
****【****觀察者網：電影《我不是潘金蓮》上映後引發熱議，更有人將其稱為當代中國的“官場現形記”。主人公李雪蓮在一級一級上訪中，將縣、市、省三級政府攪得雞犬不寧，然而其最初上訪的理由卻很難説是合理、合法的。****導演馮小剛近日在接受採訪時，説這是一則社會寓言，想説的道理便是“官員不擔當就是腐敗”。********但是，面對不合理的上訪，政府如何應對才算“有擔當”？中南財經政法大學法學院教授陳柏峯在長期的田野調研中，發現並總結了偏執型上訪，他指出信訪不僅是法治事業的一部分，更是羣眾工作的重要組成部分，但偏執型信訪很難在法治框架內解決，卻又不能不接待，信訪部門在雙重責任下容易陷入兩難境地。】
《我不是潘金蓮》劇照
上訪是社會治理中的一個突出問題，已經引起了學界和社會的廣泛關注。早期的研究多是在維權的視角下進行的，認為上訪是民眾針對政府的一種維權和抗爭形式，並在此前提下討論其政治影響和社會後果。
隨着研究的深入，人們越來越發現，這種認識框架誇大了上訪的政治性，誤解了上訪的政治意涵。近來的一些研究主要從治理的角度出發認識上訪問題，探討上訪頻發的治理根源，研究了不同類型的上訪，並提出了分類治理的思路。本文沿着這一思路，分析所謂的偏執型上訪。
在基層調研中，常常聽到基層幹部和羣眾説，不少上訪人心眼小、認死理，他們將這種上訪歸結為上訪人的性格偏執。偏執型上訪，不一定是當事人的法定權利受到了侵犯，常常是因為當事人固執於自己的訴求，執著於想象的正義，或者是在缺乏明確法律規定的灰色領域遭遇利益分配不均問題。此類上訪有當事人性格偏執的因素，但這不是全部，一部分上訪人是在上訪過程中變得越來越偏執的。
作為一種治理現象和問題，僅僅用上訪人的性格因素加以解釋是不夠的，需要深入探討偏執型上訪及其治理的機制。本文將以作者在長期的田野調研中積累的經驗質感為基礎，試圖展現偏執型上訪的基本特徵，展現其複雜性，探討其被不斷生產出來的體制原因和社會基礎。
偏執型上訪的幾種典型
偏執型上訪是社會轉型期特有的現象，其訴求多元而複雜，但多數缺乏明確的合法性，儘管可能有合理成分，但總體上屬於無理的範疇。上訪人所反映的問題，政府部門沒有能力滿足或不應該滿足其訴求。當然，明確斷定上訪人訴求的合法性，需要進入個案本身。一些上訪訴求涉及市場經濟中的風險、訴訟過程中的風險甚至曰常生活中的風險，這些風險本該當事人自己承擔，信訪部門對此無能為力。
調研中，我不止在一個地方調研聽説，有村民因妻子在外打工跟人私奔，而向信訪部門尋求幫助；有的人做生意虧本了，或者在外受騙上當，都去找信訪部門。信訪部門當然沒有辦法也不應該解決這樣的問題。很多偏執型上訪人屬於社會弱勢羣體，也許他們真的走投無路，但無論如何，強求信訪部門解決這些問題，可能都是偏執的表現。具體來説，典型的偏執型上訪存在於下列幾種情形中：
第一，鄰里糾紛引發的上訪。在眾多被基層幹部和羣眾認為偏執的上訪人中，很大一部分是因為鄰里關係和日常瑣事而上訪的，這些瑣事有的不涉及利益爭端，有的有所涉及但利益標的並不大。鄰里糾紛的緣由各種各樣，有相鄰關係中排水、灌溉引發糾紛的，有共用圍牆引發糾紛的，有宅基地界線引發糾紛的，有采光引發糾紛的，有鄰居違法建設引發糾紛的，也有日常口角引發糾紛的，還有因羨慕妒忌引發糾紛的等等。這些緣由往往成為當事人上訪的事由，而這些事由的依法解決並不一定能讓當事人息訪。
上訪事由不過是鄰里糾紛的一個“出氣口”雙方針對的不一定是事由本身。有時上訪事由的解決不僅無法平息鄰里糾紛，甚至可能激化矛盾，成為另一方當事人新一輪上訪的緣由。鄰里糾紛往往具有“延伸性”糾紛不是由一次矛盾衝突、一個明確的標的所導致的，其背後有深厚的歷史淵源和社會背景，投入了當事人的深厚情感或激烈情緒，從而容易導致偏執型上訪。
正因此，類似的事情發生在不同人身上，會導致不同的反應。通常不會引發糾紛的事由，在有“過節”的鄰里關係中就可能成為長期積怨的爆發點，引發激烈的糾紛，甚至導致刑事案件的發生。鄰里糾紛適合用“延伸個案”的方式加以解決，需要與糾紛當事人的過去關係狀況和未來生活相結合，與村民對糾紛的整體看法相結合。因此，鄰里糾紛引發的上訪，接訪者一般強調通過調解渠道解決，從根源上平息矛盾。
第二，村莊派性引發的上訪。所謂村莊派性，就是對村莊事務持有不同的看法，這種不同看法因村委會、黨支部的選舉而在村莊內激發出政治性矛盾。派性在村莊生活中導致的上訪非常普遍，或者説，在村莊派性的競爭和鬥爭中，上訪是一種具體的可利用形式。村委會選舉往往是村莊派性鬥爭最激烈的平台，村莊對上級政策的實施也可能成為派性鬥爭的平台。
在這些場景中，只要上訪可能增強自身派性的力量，有利於派性鬥爭，它就可能被用上。這種上訪往往針對村委會選舉不規範，村莊決策不民主、不透明、不規範，集體土地承包合同不規範、不合法，村務管理混亂，村務、財務不公開，村幹部作風問題、貪污腐敗問題，等等。
這些上訪事項往往涉及全體村民的利益，上訪人的訴稱往往虛實都有，但大多缺乏明確的證據。在地方政治社會生態中，這些違規現象較為普遍，基層幹部和羣眾對這種違規已經建立起了一種“正常化”的特殊“預期”真正核查起來牽涉面太廣，耗費過多資源，影響社會關係的穩定，影響基層當下工作的開展。而且，上訪人一派可能也曾經在“台上”擔任村幹部，同樣甚至更嚴重的存在自己上訪聲稱的那些問題。
正因此，在派性嚴重的村莊裏，常常出現輪番上訪，兩派或幾派互相拆台的情形，各派都日漸偏執，投入了自身派性的情感和追求。村莊派性引發的上訪中，上訪人以法治或政策的名義上訪，其最終目的是派性鬥爭，鬥爭的雙方都會表現出不達目的不罷休的姿態。
第三，偏信“政府責任”引發的上訪。所謂偏信政府責任，是指上訪人堅持認為，政府或公立事業機構對某事項應當承擔責任，而根據通常認識、制度規定或法定鑑定程序，政府並沒有明確責任。上訪人不接受制度規定或法定鑑定程序得出的結論，也不接受解釋和勸説，堅信自己的判斷，偏執的要求政府承擔責任。
例如：武漢山鄉的老上訪户劉某，1989年其妻在鄉衞生院做節育手術一段時間後身體不適，檢查後確認為下肢深靜脈血檢，但是醫院複查後認為與節育手術無關。多家醫院鑑定都是相同的結論。但劉某夫婦就是不認可，多年堅持上訪，多次赴京上訪。再如，同在山鄉的老上訪户的劉某某，其被確診為食道癌晚期的妻子，在其兒媳婦計劃外懷孕二胎被處罰的當天死亡，劉某某一直堅持認為其妻死亡與計生處罰有關，要求政府承擔責任。
類似這種上訪，缺乏政策和法律上的依據，按照程序作出的鑑定也不支持上訪人的訴求，政府不可能承擔上訪人所宣稱的那些責任。有些上訪案件的發生時間距離未遠，尚可能通過各種鑑定程序、調查程序明確責任。一些發生時間久遠的事項，政府已經不可能通過鑑定程序、調查程序來確定責任的歸結和承擔。缺乏法定程序的認定，政府當然不能也不應該主動承擔責任。在這種情形下，面對偏執的上訪人，政府便無法洗脱“罪名”；信訪工作人員很容易陷入無處用力、無法息訪的狀態。
第四，偏信“正義”的涉法涉訴上訪。所謂偏信“正義”是指上訪人堅持認為，自己訴求的實現，才是正義的實現；只要自己的訴求尚未得到滿足，就會堅持不斷上訪，聲稱司法不公正、法官徇私舞弊、警察徇私枉法，要求政法機關重新受理、再審自己的案件。
這些上訪案件往往經過了各級政法機關多次審查，政法機關難以在法律範圍內滿足上訪人的訴求，這有多方面的原因。有些是正常的訴訟風險，應該由當事人承擔不利或敗訴的後果，但當事人不理解、不認可法律的風險分配和制度安排，堅持認為政法機關應當不計一切去查明真相。
有些是案件發生時蒐集、固定證據不及時，導致時過境遷後真相難以查明，這其中可能有當事人自身的原因，也可能有政法機關方面的原因。政法機關方面的原因可能示當時調查取證程序不規範、不完善、不嚴密，也可能是受當時科學技術水平和應用範圍的限制，未能及時取得有效證據，還有可能存在違法、腐敗現象，當事人的懷疑合理，但現在又無法證實。
從治理的角度去看，各種情形都屬於社會正常現象。但在具體案件中，這些“正常”現象導致了當事人生活的重大悲劇，意味着他們生活的重大轉折或挫折，當事人從心理上就是不接受，因此堅持上訪，尋求自己心中的“正義”。
偏執型上訪主要存在於以上幾種典型情形中，但並不是説，以上情形的上訪都屬於偏執型上訪；而且，偏執型上訪的案件範圍非常廣泛，上述典型列舉遠遠不夠。偏執型上訪，甚至很難構成一個治理性概念，更不可能構成一個法律性概念。
它是一個源自實務工作感受的概念，是對社會現象的不精確概括，其外延較難明確，所指事項的邊界較為模糊，至少在目前的認識能力範圍如此。偏執型上訪有上訪人心理方面的原因，也與社會轉型與發展，應對上訪、治理上訪的體制變遷密切相關，具有特定的性質，需要從社會科學層面予以剖析。
偏執型上訪的發生，還源自上訪人的期待與制度現實之間的巨大差距，上訪人期待從現實制度體系中尋找訴求滿足的突破口，而這種期待與制度現實之間的張力是無法彌合的，這也是偏執型上訪的治理困境之所在。
電影海報
偏執型上訪的特徵
從日常生活的遭遇或常理而言，偏執型上訪人也許有諸多讓人非常同情的事由，很多人也確是走投無路。但從法律或政策規範去看，偏執型上訪的訴求很難被容納進法治範圍之內。仔細分析這種類型的上訪，它具有一些顯著的特徵：
第一，偏執型上訪的訴求屬於無理的範疇。以上訪訴求是否符合法律規定為標準，上訪可以分為有理上訪、無理上訪、協商型上訪。
有理上訪是當事人的法定權益受到侵犯的上訪，
無理上訪是當事人訴求明顯不合法、不合理的上訪，
協商型上訪是合法性比較模糊的上訪，上訪人不一定有法定權益受到侵犯，其上訪可能改變法律和政策規定。
放在上訪的這一分類體系中，偏執型上訪應屬無理上訪。這是對上訪事項和行為的性質進行規範性的大體判斷，不涉及上訪人的動機、生活境遇、社會環境等外在情況。
當然，偏執型上訪與無理上訪中典型的謀利型上訪有着巨大的差異。謀利型上訪中，當事人的動機和出發點是借上訪謀取利益，他們明知自己的上訪訴求不合法、也不合理，但因抓住了基層政府的弱點而可以藉此謀利。
偏執型上訪與此不同，他們可能在上訪過程中得到了小恩小惠，得到政府的扶助，但他們在理念和動機上是堅信自己上訪是追求“正義”只是這種“正義”基於他們的個人理解，這種理解與制度環境有着巨大的偏差。不過，由於動機是內在於個人的，很難探測，所以有時上訪人的心態到底是謀利還是偏執，並不是太容易區分，甚至可能出現上訪人兼具兩種心態的情況。
偏執型上訪與維權型上訪在性質上截然不同，前者屬於無理上訪，後者屬於有理上訪。但兩者在上訪的理念和動機上有着高度類似之處，上訪人都堅信自己的上訪行為是維護權益、尋求正義。只不過，維權型上訪建立在正確認知的基礎上，而偏執型上訪建立在錯誤認知的基礎上。接訪者往往對偏執型上訪人做過多次解釋説服工作，並不能改變上訪人的認知偏差。
例如：十堰李某長達十多年的涉法上訪，起因是其獨子傍晚在街頭被人故意傷害致死，案件一直未破。李某堅持認為，害死其兒子的是時任某區公安局副局長張某的侄子，案件不能偵破是因張某阻礙辦案。這起上訪案件曾經幾級政府督辦，沒有實質進展，無法證實上訪人聲稱的事項，也無法説服上訪人息訪。
類似的刑案“失獨”者持續、偏執的上訪頗為多見，他們一門心思多年堅持上訪尋求正義，要求政法機關查明事實、偵破案件。他們“失獨”的遭遇非常值得同情，但在法律的框架下，查明事實、偵破案件受諸多因素的影響，存在多方面的風險，並非所有的刑事案件都能偵破，尤其是時過境遷後，上訪人所堅信的“正義”很難實現。
偏執型上訪與協商型上訪也有着明顯的區別，偏執型上訪所針對的事項在法律框架內不具有可協商性，是政府按照既有法律和政策無法解決的。同樣是“失獨”者的上訪，刑案“失獨”者上訪與一般的“失獨”者上訪訴求有所不同，其上訪的性質也有所差異。
刑案“失獨”者往往是要求政府查明案件，為死者伸張正義，只不過受各種條件限制，政府無法滿足其訴求；而其他原因的“失獨”者上訪，往往是要求政府對他們承擔養老責任，屬於協商型上訪，這是政府通過制定政策、修改法律可能做到的。大部分“失獨”者因自然和社會風險失去了獨生子女，他們明知政府並沒有法定責任來完全負責他們的養老，但認為他們年輕時響應了國家計劃生育政策的號召，只養育了一個孩子，而今失去了惟一的孩子，因此希望國家承擔扶助責任，提高扶助力度和標準。
第二，偏執型上訪人的心態是偏執的。本文不是在醫學上討論偏執心態，而是從日常生活、常情常理出發的討論，因此所謂的偏執並不必然是一種病態，也不必然是貶義的，僅僅意味着與通常的認知有所偏差。
這種類型的上訪中，當事人往往對自己的認識過於自信，難以甚至拒絕進入常情常理的判斷邏輯，也難以進入法律和政策的邏輯；對與自己不同的案情理解和觀念認識非常排斥，對有不同觀點和看法的幹部和羣眾懷有敵意；容易將自己上訪或訴訟的失敗歸咎於他人的刁難和腐敗，容易將自己想象的成分加入案情表述中；容易將自己所認定的道理和理解的法律絕對化，不顧及其他人所認定的道理和理解的法律也可能有合理成分。
而且，長期上訪的經歷會加劇偏執心態。長期上訪會使上訪人逐漸脱離日常生活的軌道，長期奔波在上訪的道路上，會使其在老家的社會關係日漸生疏，以至於成為村莊或社區裏的“怪人”在當地羣眾中很難獲得認可，從而成為被主流社會邊緣化的亞社會羣體成員。隨着他們上訪的時間越來越長，當地羣眾越來越沒有興趣聽他們的故事，他們能夠被外界傾聽的機會越來越少。
而上訪人在一起則可以建立新的社會聯繫，成為一個新的社會羣體，他們在上訪過程中相互照應、相互傾訴，從而強化新的羣體生活建構。侯猛對最高法院附近的訪民的調查研究證實了這—點。這種羣體生活不同於日常的社區生活，是一羣有着怨氣和不滿的人，他們的情緒在互相傾訴和共同行動過程中會被強化，多數人在其中會變得更加偏執。大體來説，上訪時間越長的人越偏執。一是性格越偏執，越是會堅持上訪，不達目的不罷訪；二是上訪過程中，偏執性格會不斷被強化。
偏執型上訪人常常很敏感，對上訪事項針對的人、接訪者、協調者做過高的要求，又難以相信別人的動機和願望，容易對他們的行為作過度的負面誇大解讀，將正常行為解讀為負面行為，將過失的不當行為解讀為故意的侮辱和傷害，不能客觀地分析形勢，出現問題後容易從個人感情出發，主觀片面性強。
例如，前述武漢某鎮知名老上訪户劉某，在接受我們訪談時，堅持認為幾家醫院“與節育手術無關”的複查結論都是政府幹預的結果。劉某的妻子還拿出一本醫學書籍的複印頁來證明其病情與節育手術有關，筆者仔細閲讀後，理解書籍中表達的意思是，腹部手術後容易發生下肢深靜脈血栓的併發症，在中國其統計概率是0.5%~10.5%。劉某妻子在手術後可能確實有不舒服之處，但其下肢深靜脈血栓的發病在很久之後，很難認定其與節育手術的因果關係。當筆者向劉某表達如此理解時，劉某頓生敵意。上訪人的偏執心態正是這類上訪治理的困境所在。
第三，偏執型上訪人投入了大量情感。偏執型上訪的特別之處，不僅僅在於上訪人心態的偏執，更在於其訴求中寄託了很多個人性和感情性的因素；在這些因素的作用下，上訪人難以説服自己罷手。
一些上訪人之所以容易走向偏執，與其生活境遇往往分不開。具體生活境遇使他們將上訪事項看得非常重，因此投入了過多的精力和情感。情感性的投入，使得上訪事項帶有了爭議訴求之外的豐富意涵。當事人往往將上訪事項及其處理，與愛、恨、情、仇、名譽、榮譽、生活意義等緊密聯繫在一起，從而使訴求本身對當事人的分量加重，問題的解決就更加困難，且訴稱問題的解決不一定真能達到息訪的目的。
由於上訪事項附加了太多的情感和意義訴求，不能獲得所設想的正義，上訪人就似乎走投無路，這種實際處境會強化上訪人的持續用力。耶林曾指出，人們訴訟的目的，常常並不在於微不足取的標的物，而是為了主張人格、名譽、法感情以及作為人的自尊。這用來形容偏執型上訪，也許更為貼切。但無論如何，因自身境遇將情感強加在上訪事項之上，進而強求信訪部門來滿足其訴求，都只能説是偏執的表現。
上訪人之所以會在上訪事項中投入大量感情，除了個體性的性格原因之外，更主要可能是狹窄單一的社會生活空間導致的。儘管當前社會生活處在高度開放和多元的空間中，但這僅是就整體而言的；對於很多人而言，生活空間仍然較為狹窄，生活形式也遠遠談不上多元，對超出自身生活經驗和體驗之外的事物缺乏理解，甚至本能性地拒斥。
偏執型上訪人多是如此，對超出自身生活體驗的現象和説法懷有強烈的牴觸和敵對情緒。由於生活空間單一而狹窄，這一空間中小事的分量就變得非常重。鄰里之間的小糾紛上傾注了個人、家庭甚至家族性的人格，其勝負輸贏變得極其重要；村內的一點小事，都可能意味着不同村莊派系佔有風頭或受到壓迫。
在這種社會空間中，傳統時代的理念被抱緊不放，風險社會的理念很難被接受，對政府和司法仍按照傳統的定勢思維來提要求，很多要求在現代社會中實質是一種苛求。而且，由於生活空間單一，意味着缺乏發展機會和上升空間，就很容易導致上訪人楸住問題不放手，不達目的不罷休，他們缺乏別的機會，而所擁有的時間卻較為充裕。
總結來説，偏執型上訪的訴求屬於無理上訪的範疇，上訪人不是法定權利受到了侵犯，其上訪訴求也不具有協商性質，卻偏執地要求政府滿足其訴求。與通過要挾政府來謀利的謀利型上訪的主觀動機不同，上訪人偏執地認為自己在尋求正義。當事人在上訪過程中對上訪事項投入了大量的情感，這加劇了他們的偏執，給問題的解決帶來了巨大的挑戰。政府在法律和政策框架內，沒有能力滿足也不應該滿足這些偏執的訴求。
依法治訪與羣眾工作
在現有法律和政策的制度框架內，偏執型上訪很難解決。偏執型上訪的訴求寄託了上訪人的很多情感性因素，在這些因素的作用下，上訪人難以罷手，會變得越來越偏執。而上訪治理體制不可能簡單照顧上訪人的感情，滿足他們的訴求。因此，在上訪訴求和政府治理之間會存在巨大的鴻溝，上訪人的訴求無法在法律和政策等制度框架內得到滿足。而且，上訪人常常會將上訪過程中所遭受的挫折作為新的上訪事由，要求政府承擔責任，這種訴求很難獲得相關制度的支持。
在鄰里糾紛引發的上訪中，當事人雙方的關係處在長久的時間鏈條中，他們之間的互動是多面向、多層次的，而法律和制度框架往往只能針對能夠被格式化的事項和訴求，其他訴求很難被納入考量範圍，例如，雙方都明白卻不能被證據所證明的事由。這種上訪往往需要通過調解方式解決，而上訪之前往往已經過多次調解而無效。一旦無法調解成功，問題就會變得非常棘手。在諸多上訪中，上訪人聲稱的“政府責任”和“司法正義”常常只是上訪人自我定義的，而非法律和政策框架所能容納的。
在村莊派性引發的上訪中，當事人所訴求的事項往往非常多，很多事項年深日久，難以查實，也難以否認，查實或否認的成本也特別高；有些事項相對容易在制度框架內判斷是非，但也會遇到更為複雜的問題。在法律和制度執行流於形式的基層社會，按照某個上訪人的訴求對特定事項給出制度框架內的規範判斷，很可能導致擴大效應，上訪所針對的對方當事人也可以對類似事項進行上訪。
不同派系之間互不相讓，派性的背後有羣體性的情感和榮譽，這些都會加劇雙方的偏執。在這種情況下，相應某一個上訪訴求，啓動對某一事項的審查，意味着政府會陷入繁重的工作中，從而使得基層政府陷入村莊派性鬥爭中難以自拔。而且，不管是一個還是多個上訪事項的解決，並不能使村莊派性鬥爭停止，甚至會成為進一步激化派性鬥爭的導火索。
偏執型上訪很難解決，但政府又不能不加以回應。對無法正面解決的問題，信訪工作所能做的就是在維穩思路下，不斷地做思想工作，力圖以情感人、以情動人，並在民生政策範圍內，對當事人進行特別照顧；在重要時期，為了確保上訪人不赴京，也會採取強制措施來限制上訪人的人身自由。
2012年黨的十八大召開前夕，筆者在某區調研時，區里正對老上訪户開辦“法制學習班”其中的10位老上訪户至少有7位應屬偏執型上訪。基層政府的信訪工作措施處於灰色狀態，甚至一些措施有違法嫌疑，且容易導致負面後果，擴張了信訪訴求，誘導了謀利型上訪，加劇了治理困境。站在基層黨政的角度，這些問題可以歸責於維穩取向的體制及其壓力。
既然偏執型上訪屬於無理上訪的範疇，為何不能讓整個黨政系統都置之不理？在西方社會，每天都有很多社會抗議發生，政府對其中的多數都無需直接進行個案回應。中國的黨政系統是否也可以這樣呢？答案是否定的，因為在中國，信訪不僅僅是法治事業的一部分，更是羣眾工作的重要組成部分。
在法治國家建設的進程中，信訪毫無疑問屬於法治事業的重要構成部分，信訪的法治化也被提上日程，依法治理信訪的口號在學界逐漸成為主流。最近幾年，各級政府出台的文件都強調信訪工作依法治理。例如，2014年4月，國家信訪局印發的《關於進一步規範信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，要求信訪部門引導來訪人依法逐級走訪，推動信訪事項及時就地解決。但是，法治化的信訪制度設計，大多隻能對信訪工作部門提出要求，對上訪人的作用則不夠顯著。
2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，首次從中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結制度；2014年中央政法委轉發《關於健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》，正式建立涉法涉訴信訪終結制度。但從湖北J市中級人民法院的實踐來看，依法終結案件後，當事人上訪的腳步並未停止，信訪部門仍需接待。
上述現象表明，信訪制度不能完全按照設想的法治機制運轉。這背後一個重要的原因是，在中華人民共和國的制度傳統中，信訪從來不僅是一項政法或法治工作，而且是一項羣眾工作。
1949年以來，政權的人民性、羣眾路線、羣眾工作一直為黨和人民政府高度重視，併為領導人不斷強調。
毛澤東強調，共產黨人區別於其他政黨的一個顯著標志“就是和最廣大的人民羣眾取得最密切的聯繫”“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府。”
鄧小平指出：“羣眾是我們力量的源泉，羣眾路線和羣眾觀點是我們的傳家寶。”“必須同羣眾打成一片，絕對不能同羣眾相對立。”
江澤民則把“立黨為公，執政為民”作為黨的目標，將“人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應”作為工作的衡量尺度。
胡錦濤則明確要求“堅持一切為了羣眾、一切依靠羣眾，權為民所用，情為民所繫，利為民所謀。”
習近平強調“羣眾路線是黨的生命線和根本工作路線”“實現中華民族偉大復興的中國夢，必須緊緊依靠人民”“要使全黨同志牢記並恪守全心全意為人民服務的根本宗旨。”
信訪工作從一開始就被當做羣眾工作的重要組成部分，其人民性不斷被強調。1951年5月16日，毛澤東轉發中央辦公廳關於處理羣眾來信的報告時寫道：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足羣眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯繫的一種方法，不要採取掉以輕心置之不理的官僚主義的態度。”
在本輪上訪潮來臨之初，針對進京訪增多，胡錦濤曾批示提出“五個必須”：“必須提醒各級黨委、政府高度重視，必須帶着深厚感情做工作，必須堅決貫徹黨的政策，必須努力把問題處理在當地，必須加強協調配合。”2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於創新羣眾工作方法解決信訪突出問題的意見》則提出：“推動信訪工作制度改革，解決好人民羣眾最關心最直接最現實的利益問題，進一步密切黨同人民羣眾的血肉聯繫，鞏固和擴大黨的羣眾路線教育實踐活動成果，夯實黨執政的羣眾基礎，促進社會和諧穩定。”
羣眾工作意味着無限責任。信訪作為羣眾工作，信訪部門就不應拒絕來訪羣眾，從而導致其實質上承擔了無限的責任。羣眾工作與法治工作當然有着不同的要求。法治工作要求按照法律規則和法律程序辦事，將信訪當做法治工作來做，就是要將信訪（尤其是涉法涉訴信訪）納入法治軌道、導入行政和司法程序處理，保證當事人合法有據的訴求，在行政及司法程序和時限內得到滿足；同時，對於不合法的訴求，可以按照行政及司法程序予以拒絕；對於已經按照程序終結的事項，當事人再提訴求的，可以予以拒絕。
但是，信訪作為羣眾工作，這意味着接訪人不能將上訪人推向社會，有理訴求要滿足，無理也要做好説服教育工作。當事人不停下訪與鬧的步伐，就説明接訪人的説服教育工作沒有做好。站在羣眾的立場上，利用信訪渠道進行的活動有其政治正確性，即使其違背法治原則，也不能予以譴責或懲罰。這樣一來，信訪部門的責任實質上就是無限的，不可能停留在法治規則限定的範圍內。羣眾工作，暗含了執政黨無限責任的倫理，它不受法治原則和程序原則的約束，這與現代科層運作是有衝突的。
羣眾工作意味着政治性。從中央的角度出發，信訪工作涉及黨與羣眾的血肉聯繫，承擔了重要的政治功能，任何將上訪人推向社會的行為都會影響黨羣關係，從而傷害黨和政府的人民性和羣眾基礎。
因此，中央要求必須從黨羣關係的政治高度來做好信訪工作。但上訪潮確實又越來越接近中央的承受極限，導致上訪渠道的擁塞，因此，中央只能通過行政壓力要求地方和基層黨政投入更大的精力來解決信訪問題，要求基層無論如何都要將問題解決在當地，以緩解中央的壓力。如此，政治要求就以治理的形式表現出來。
也就是説，中央通過黨政體制將自身的政治壓力轉化成基層黨政的治理性壓力。在這種壓力下，基層政府必然青睞維穩取向，甚至成為維穩型政權。這種壓力不僅僅通過黨政系統的一系列考評、問責制度來實現，中央還在意識形態上對地方和基層佔據話語權，那就是領導人講話中的一套羣眾工作話語，要求地方黨政領導和信訪工作幹部“走羣眾路線”關心羣眾疾苦，解決羣眾的困難。
羣眾工作的話語主要針對領導和信訪幹部，而法治工作的一套話語則同時對上訪羣眾和接訪幹部。上訪羣眾則可以“創造性”的運用這些話語，法治話語對自己有利時就運用法治話語，在法治話語無效的地方，繼續運用羣眾工作話語。黨政領導和信訪幹部需要同時承擔法治體系和羣眾工作體系中的雙重義務和責任。
其實質就是，上訪人可以在法治體系和羣眾工作體系中自由選擇有利的權利，信訪部門卻需要同時承擔兩種體系施加的雙重責任。理想的狀態當然是，法治體系和羣眾工作體系中，上訪人和接訪人的權力（權利）和義務（責任）是平衡和重疊的，這樣就可以以法治的方式來做羣眾工作。
但是一些羣眾的觀念沒有變化，他們尚不能普遍接受法治體系的權利義務界定，不願意接受現代社會和法治體系所帶來的種種風險。在這種背景下，他們的諸多訴求，明明是日常生活中應當自己應付的事項，是市場經濟中個體應當承擔的風險，是法律訴訟中個體應當承擔的不利後果，卻偏執的要求黨和政府負責。那些在法治體系中看起來很荒誕的訴求，羣眾工作體系卻不能迴避，因為在這種體系和思維中，黨和政府是一切責任的終極承擔者，黨政系統永遠也不能推開羣眾，不能置羣眾的苦難於不顧，更不能拋棄羣眾。
羣眾工作體系最早源自戰爭時期，建立在“人民——敵人”二分法的基礎上，這一分類方式在中華人民共和國成立以後就演化成了“人民——壞分子”的結構，人民中有先進分子（積極分子）和一般羣眾（落後分子），二分法就被具體化為“先進分子（積極分子）——一般羣眾(落後分子)——壞分子”三分法。
羣眾工作要解決的是人民內部矛盾，對待羣眾要用説服、教育、批評的方法；但對壞分子，需要用鬥爭的方法，並依靠廣大羣眾的支持來進行管理，依靠多數人的支持來約束極少數人。其實質就是區分好人和壞人，對壞人實行專政和鎮壓。然而，法治社會和法治體系是不區分好人與壞人的，無理上訪人也談不上是壞人，何況他們確實有着令人同情的生活遭遇，沒有依據也沒有道德資源打擊他們。他們是社會的失敗者，不是壞人，因此需要的是安撫，而不能是打擊。
在維穩壓力下，服務於治理目的，限制上訪人的人身自由的做法，那是萬萬見不得陽光的，因為這些做法不僅政治上不正確，也不符合法治的要求，法治方式必定是政治正確的。正因此，應對偏執型上訪，信訪部門就只能不斷耐心地做説服和教育工作，從民生和社會保障的角度進行安撫。這種安撫滿足不了上訪人的訴求，還導致一系列的治理性問題。但是，除了這樣，還能做什麼呢？
信訪功能的再思考
中華人民共和國成立後，信訪制度的建立，有深化新政權合法性的客觀需要。信訪制度作為羣眾工作的一部分而存在，它通過羣眾動員來實現意識形態認同，從而承擔政權合法化功能。
羣眾反映問題，政府調查後予以解決，能實現“為人民服務”的意識形態承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯繫羣眾”“從羣眾中來，到羣眾中去”的意識形態效果；信訪的互動過程中，社會底層羣眾與國家會產生直接接觸，國家以信件、解釋等向上訪人直接宣傳政策，從而實現社會動員，並由此深化政權合法性。這一效果今天仍然存在，雖然信訪形勢和信訪制度都發生了巨大的變遷，但羣眾工作這一基本框架並未改變。
新時期在新的社會條件下，執政黨面臨政治合法性流失的風險，因此，始終在意識形態上強調其與羣眾利益的根本一致性，強調“執政為民”信訪依然是黨的羣眾工作的重要組成部分，是社會穩定的基石。
然而，面對新的社會矛盾和社會形勢，不再可能通過社會動員來深化政權合法性，而需要通過糾紛解決和權利救濟功能來實現。社會底層受到冤屈、有着怨氣的羣眾，通過上訪反映各種問題和糾紛，在中央和上級的壓力下，地方政府出面協調、着力解決這些糾紛，從民生角度出發對弱勢羣體進行權利救濟。
作為一種糾紛解決和權利救濟的方式，信訪調動了上級政府的資源，可以解決一些不能受法律格式化，不適合訴訟渠道解決的糾紛，相比於訴訟有其優勢，尤其對於底層弱勢而畏懼訴訟、不適應社會風險的羣眾而言。
在此基礎上，學者認為信訪的功能從羣眾動員轉向了糾紛解決和權利救濟。這種看法有其實踐基礎，但從偏執型上訪的應對來看，當前信訪的功能遠不止於此。信訪工作人員所起到的作用更像是心理治療，更多屬於社會工作的範圍，承擔了社會工作的心理疏導功能。很多信訪幹部談及接訪，都強調熱情和耐心的工作態度，以及在其中遭遇的種種委屈。綜合來説，具體如下：
在接待上訪時，要始終熱情。偏執型上訪人渴望理解與尊嚴的需求尤其高，温馨的話語可以讓他們心平氣和；
要禮貌接待，門好進、臉好看、話好聽，來有迎聲、問有答聲、走有送聲，放下架子、平等相待、專心傾聽，同上訪羣眾進行朋友般的交流；
要寬宏大量，遇到上訪人情緒激動、哭啼吵鬧、威脅謾罵，要寬容理解，經得起罵、受得住氣、耐心勸慰、細心勸導；
要尊重人格，自始至終使上訪人感受到受人尊重、被人理解，消除心理隔閡，拉近心理距離，融洽接談氣氛，在心理上產生親切感和信任感；
要始終耐心，善於傾聽當事人繁瑣的陳述，忍受其中的重複，從中抓住訴求點；
要顧及上訪人的面子，不直接駁斥批評其錯誤認識，而注意講清道理，引到其轉換立場看問題；
要善於抓住心理需求，做到以情動人，真心為上訪人着想，以誠待上訪人，力所能及的幫助上訪人。
對上訪人的偏執訴求，要耐心細緻地説明情況，體貼入微地解釋原因，做好法律、政策宣傳解釋工作；
對上訪人的不平衡心態，則要帶着感情耐心做好説服工作，通過積極的溝通和勸導，進行有效的心理疏導，引導他們正確看人看事，正確對待困難、挫折和榮譽，以良好的心態面對困難和壓力。
從信訪部門的工作狀態來看，針對偏執型上訪，他們實際上充當了心理醫生的角色，承擔了心理疏導和干預的功能。偏執型上訪人存在多方面的心理狀態問題，對小事情耿耿於懷，在社會變革中感到心理不平衡；無法接受現實中的殘酷風險，在忙碌的上訪中麻木自己；一些人甚至因上訪可以讓政府官員緊張，從而獲得存在感和心理慰藉。
信訪工作人員常常很難解決具體問題，其工作主要是應對和預防纏訪、鬧訪的發生，做好信訪人心理健康教育、疏導工作。優秀的信訪工作人員，更多需要運用心理科學，採取科學方式疏導上訪人的情緒，幫助上訪人克服危險心理傾向。
實際上，一些地方已經意識到信訪制度承擔的心理疏導功能，並作出了相應制度回應，如《北京市信訪條例》規定，國家機關可以聘請律師、心理諮詢師、相關領域專家、社會志願者，為信訪人和國家機關提供法律和其他專業知識的諮詢服務。
心理疏導功能本應該由社會工作來承擔，信訪渠道卻承擔了這一功能，這有着社會轉型的深刻背景。作為一個社會主義的國家，黨和政府曾經對人民作出了各種承諾，至今仍然不斷承諾。在社會主義實踐中，國傢俱有濃厚的“父愛主義”特徵，包辦一切，包括羣眾衣食住行、生老病死，對羣眾、對社會承擔了幾乎無限的責任。
當前，中國正向市場經濟國家邁進，國家與社會逐漸出現分化，傳統社會主義國家的很多政府職能被剝離，轉由社會承擔，但這主要發生在制度層面。在意識形態層面，為了增強政權合法性，仍然強調黨和羣眾的關係，強調黨和政府的倫理追求，這使得黨和國家不能完全卸下無限的責任。
處於社會底層的弱勢羣體可以運用這些意識形態承諾，基於傳統社會主義政權的“父愛主義”來向黨和政府提要求，從而突破國家法治和政策的制度設計，要求政府承擔責任。信訪是他們可以運用的重要渠道。對此，揹負了倫理責任和體制壓力的基層黨政信訪系統，無法從制度上調和上訪人訴求與國家法治之間的張力，無可奈何地陷入了對偏執型上訪的應付中，其重點就是永無休止的心理疏導和干預。因此，從外在去看，信訪制度就承擔了心理疏導功能，充當了現代國家中社會工作的角色和職能。
（文章轉載於微信公眾號“中國法律評論”，ID：Chinalawreview）