蘇奎：特朗普啓用死硬派，網絡中立還有活路嗎?
【文/觀察者網專欄作者 蘇奎】
無論高速公路是誰投資建設，世界上所有國家的高速公路交通管理規則都是由政府制定的這是因為社會普遍認可高速公路是公共空間，交通管理屬於公共物品。但在信息社會，互聯網高速公路（寬帶網絡）是不是該由政府來制定交通管理規則已在美國爭論了10多年，2015年6月才剛剛塵埃落定——聯邦通信管理局正式實施了網絡中立原則，充當起互聯網交通警察。不過，特朗普當選總統後，這個問題又變得不那麼確定了，他可能要取消交通警察。
特朗普是認真的
特朗普是認真的，他並不是外界所認為的大嘴。
據新聞聚合網站BuzzFeed11月29日報道，美國新當選總統特朗普將任命喬治亞州共和黨國會議員湯姆·普萊斯（Tom Price）為衞生及公共服務部部長。這位前矯形外科醫師，是奧巴馬醫改法案的堅定而嚴肅的反對者，曾針鋒相對地提出了廢除奧巴馬醫改法案的具體法案（Enpowering Patients First Act）。
顯然這不是一個普通的任命，而是特朗普兑現其核心選舉承諾的重要人事安排。他上任後的當務之急便是廢除或大幅削弱奧巴馬政府實施的醫療改革法案。
網絡中立，這個被稱為互聯網行業的“奧巴馬醫改”，是奧巴馬政府的另一項重要政治遺產，恐怕也是命懸一線。
當選總統特郎普21日宣佈任命傑夫·艾森納赫（Eisenach） 和馬克·賈米森（Jamison）為電信政策顧問，負責聯邦通信委員會(FCC)的過渡。顯然，這兩位基本就是聯邦通信委員會代表共和黨的委員，而艾森納赫也應該會是特朗普政府的聯邦通信委員會的主席人選。這兩位顧問，恰恰也是奧巴馬政府力推的“網絡中立”政策的激烈反對者，這項人事安排同樣也反映了特朗普將嚴肅對待其競選承諾的姿態。
艾森納赫（左）和賈米森（右）
自由國家基金會主席——倫道夫·梅，這位傾向自由市場的智庫主席在接受今日美國採訪時認為：“我認為對艾森納赫和賈米森的任命預示了特朗普正嚴肅對待其通訊政策改革，包括削弱聯邦通信委員會有關網絡中立的影響”。
而哈佛大學法學教授——勞倫斯·萊斯格，這位網絡中立著名的支持者，則對這項人事任命所發出的信號已經差不多絕望了，在對新聞博客Mashable的郵件中稱，“完全死掉了。沒有任何跡象顯示，新政府/國會/聯邦通信委員會不會完全按遊説人員所要求那樣，將聯邦通信委員會主席惠勒所完成的全部摧毀”。
網絡中立原則
簡單來説，所謂網絡中立性原則主要包括“一個定位”和“三不”原則，“一個定位”是：寬帶運營（包括無線寬帶）屬於電信類別的公共服務，這是“三不”原則的基礎。“三不原則”則是：寬帶運營商不得阻止合法的內容、應用、服務或無害設備接入互聯網（No Blocking）；寬帶運營商不得遲滯或降級基於合法的內容、應用、服務或無害設備所需要的合法互聯網數據傳輸（No Throttling）；寬帶運營商不得為特定服務提供付費優先數據傳輸或為其附屬機構提供優先的數據傳輸（No Paid Prioritization）。
如果説互聯網是信息高速公路，顯然，網絡中立原則實際上就是高速公路的交通管理規則，其實質就是認為互聯網是影響巨大的信息基礎設施，不是普通的商業服務，互聯網交通的通行權是完全平等的，這也是人類追求平等的夢想在互聯網虛擬世界的映射。
網絡中立由哥倫比亞大學華裔法學教授——吳修銘於2003年提出，併成為美國社會爭議巨大的問題。2005年—2012年，國會曾經5次嘗試立法均無功而返。
網絡中立之父——吳修銘
經歷了多年的爭論和曲折後，2014年5月，聯邦通信委員會提出了兩套網絡中立思路，一套為嚴格中立方案，一套為折衷方案（允許網絡傳輸服務分級，如設立快車道和慢車道）。2014年11月，奧巴馬總統發佈了白宮的意見，建議將寬帶互聯網運營劃入電信服務，堅持嚴格網絡中立原則。
奧巴馬一錘定音後，民主黨控制的聯邦通信委員會2015年2月26日不顧2名共和黨委員的反對（聯邦通信委員會作為跨黨派的監管機構，共有5名委員，其中總統可任命包括主席在內的3名本黨委員），強行投票通過了網絡中立監管原則，並根據1934年的通信法和1996年的電信法將寬帶運營服務重新劃為電信服務（此前劃為信息服務），有關監管規定2015年6月12日正式生效。
電信行業對此極為不滿，將有關爭議帶上了法庭。2016年6月14日，美國哥倫比亞特區巡迴上訴庭就美國電信協會訴聯邦通信委員會一案作出裁決，合議庭以2:1認定聯邦通信委員會有關網絡中立的監管規定屬於其管轄範圍，規定內容是合法的，且不違反憲法第一修正案有關言論自由的規定。這一判決支持了“互聯網創新和競爭依賴於互聯網的開放和中立”的論點，被認為是互聯網行業和用户的一次重大勝利。
世事難測，不足半年又是一個峯迴路轉，選前不被主流媒體看好的特朗普居然碾壓大熱希拉里，網絡中立也不得不面對特朗普新政府的再一輪挑戰。
貝克曼，這位代表互聯網行業利益的互聯網協會CEO在得知特朗普有關人事任命的消息後，稱：“人們整體上對網絡中立原則的未來非常悲觀”。這可能相當程度反映了互聯網行業當下的心態。
驢象之爭
特拉華大學政治傳播中心的一項調查顯示，網絡中立在美國普通選民中並不是一個黨派議題，而是有跨黨派的共識，81％的民主黨選民和85％的共和黨選民反對寬帶運營商設置互聯網快車道（數據優先通行）。
但政黨人物的言論確可以清晰地看到黨際之爭，聯邦通信委員會3名民主黨委員與2名共和黨委員3:2的投票結果可以説是最好的驢象之爭的證據。當然，兩黨總統參選人的言論也非常有代表性。
傑布·布什,這位共和黨選戰初期的明星稱:“用1934年的法律來管制互聯網准入是我聽過的最瘋狂的事,這將對消費者不利,當然也對創新不利”，“（網絡中立）不是在增強消費者福利，而是禁止一些公司（寬帶營運商）向另一些公司（互聯網內容服務公司）的服務按照完全成本收費”。
本·卡森，這位剛剛傳出的特朗普政府住房與城市建設部長候選人，在總統參選期間對網絡中立也發動了攻擊，稱網絡中立原則是對公民私人生活的深入和控制。
共和黨的盧比奧參議員在競選期間對網絡中立的攻擊更是不遺餘力，並稱“政府正在摧毀互聯網有關方”，“ISPs提供不同速度的數據通道服務並非是所認為的不公平”，“在經濟社會中，解決不公平的答案在於增加消費者的權力，而不是政府的權力”。
共和黨參議院克魯茲將網絡中立比為“奧巴馬醫改”，稱互聯網不應該按照政府的速度運行
而民主黨的兩位主要參選人則都旗幟宣明地支持網絡中立。
桑得斯是網絡中立的堅定支持者，他將網絡中立的爭論稱為一場與Comcast 和Verizon（兩大主要電線寬帶公司）遊説人員的戰爭，“我們絕不允許私人公司通過對自由交流觀點貼上價格標籤並賺取越來越大的利潤”，並反覆強調保持互聯網作為一個觀點和信息可以開放交流、無歧視和免於公司控制的必要性。
相比之下，希拉里的言辭要外交很多。她舉雙手贊成惠勒的網絡中立原則，認為現有的監管方式已經避免了根據電信法實施更糟糕的監管，同時稱“這只是一隻腳進了門，並不是討論的終點”，但對於網絡中立可能影響寬帶服務競爭也表達了憂慮。
特朗普亮牌？
在2014年網絡中立討論期間，特朗普在推特上發文稱：“奧巴馬對互聯網的進攻是另一個由上而下的抓權。網絡中立就是公平原則（Fairness Doctrine）。這將針對保守派媒體”。
特朗普這一推文暴露了他確實不理解網絡中立，與其説是政策表態，勿寧説是政治口水。推文所言的公平原則是美國在40年代末期針對無線廣播業巨大的公共影響力而開始實施的一項特殊要求，即無線廣播對相互對立的不同觀點應該有誠實、公平和平衡的呈現。由於媒體的不斷多元化，1987年已經廢除了此項強制性原則。而網絡中立原則與公平原則可説是風馬牛不相及，且網絡中立恰恰是要保障公平的信息傳播通道，針對保守派媒體的指責更是無稽之談。
除了2014年發的這個推特外，特朗普在競選期間並沒有對網絡中立有更多表態。反倒是投票前又發出了另一個混亂的信號。10月22日，特朗普就AT&T併購時代華納發表評論稱：“併購將摧毀民主。”他表示，他的政府不會批准，並稱也反對電信行業與媒體業的另一宗大併購案——Comcast（美國最大的有線電視公司和寬帶服務商之一）和NBC (全國廣播公司）環球的合併。弔詭的是，特朗普對媒體內容與互聯網傳輸的攜手可能引發的不公平競爭與壟斷力量的警惕簡直就是與網絡中立支持者暗通款曲。
但21日他提名的兩位未來聯邦通信委員則是網絡中立堅定而有積極的反對者，而且本身是電信行業的受薪關説人，都是被稱為共和黨的“流亡政府”的華盛頓著名保守派研究機構——美國企業研究所的研究員，其反網絡中立的觀點是廣為人知的。
艾森納赫，特朗普時代的聯邦通信委主席的候選人，曾經在里根政府時代參與聯邦貿易委員會和通行委員會的過渡小組工作，2014年在參議院有關網絡中立聽證會作證時，其發言稱：“網絡中立不會提升消費者福利，也不能保護公眾利益”，甚至危言聳聽地宣稱網絡中立是一些私人利益組織企圖利用國家權力從另一些私人組織獲取免費服務。不過，據《紐約時報》報道，艾森納赫作證時仍是電信巨頭Verizon的支薪顧問。
艾森納赫的搭檔——賈米森，佛羅里達大學公用事業研究中心主任，在90年代曾為另一電信公司Sprint關説，在美國企業研究所出版的一個述評中，賈米森稱網絡中立，這個不斷增長的事前管制體系經常性對其試圖幫助的企業家和消費者不利。
顯然，這兩名人選上任後必定會尋找一切可能的機會摧毀或削弱網絡中立原則。不過，網絡中立的支持者們可能還心存一絲希望，他們祈求艾森納赫會是另一個惠勒，惠勒在擔任聯邦通信委員會主席前也曾為寬帶運營商工作，開始曾被認為是奧巴馬的一個糟糕選擇，不過事後證明他卻是推動網絡中立的最佳選擇。
網絡中立的主要推手——聯邦通信委員會惠勒主席
網絡中立的支持者眾，硅谷的互聯網企業、消費者組織與自由派不會束手就擒，包括司法戰爭。事實上，互聯網行業已經行動起來。11月14日，美國互聯網行業協會，代表美國最有影響的40家互聯網企業，向候任總統特朗普發了一封12頁的公開信，提出了互聯網行業的政策訴求。公開信稱：“互聯網行業期望公開而有效的對話”，並重點提出了行業認為十分重要，而新政府可能不一定認同的眾多問題，“網絡中立”則是其中的重要訴求。
問題可能並非那麼簡單，還需要考慮的是，特朗普是一個民粹特質的領導人，對於網絡中立這種民粹議題，恐怕聯邦通信委員會艾森納赫等也不一定能完全左右其意見。特朗普最終會站在哪裏也許並不是看上去那麼清晰的問題。
命懸一線？
在執行層面，以艾森納赫為首的保守牌控制了聯邦通信委員會後，應該不會貿然立即撤銷網絡中立原則，但仍有很大的操作空間。按照聯邦通信委員會的內部人員分析，選擇性執法，或者説“包容性監管”（forbearance）很可能是艾森納赫的策略，特別是有關“不得付費優先”有很大的解釋空間，這也是電信企業希望有更大靈活性和商業價值之所在。如大選次日（11月9日），聯邦通信委員會就AT&T發出詢問函調查AT&T有關“零費率”（對自有的DirectTV 服務實行免流量）問題，認為這可能涉嫌違反網絡中立原則，而艾森納赫則完全支持這種做法。
特朗普當選是歷史性的，行政、立法皆落入共和黨之手自不待言。今年二月最高法院大法官斯科利亞的去世，在參議院的抵制下，奧巴馬沒有能把握提名自由派法官的機會，特朗普將會有機會盡快提名一位保守派大法官，將美國最高法院保守派和自由派大法官的人數變為5比4。電信業己放言要將巡迴庭有關網絡中立的裁決上訴至最高法院，而最高法院新的組成結構必將使網絡中立原則接受更為嚴格和保守的法律檢驗，而這也正是共和黨政府所樂見的。
在立法層面，事實上，在奧巴馬時期共和黨主流就己放棄完全否定網絡中立的立場，轉而要求控制聯邦通信委員會的管制權擴張和權力的不確定性。2015年1月，以國會能源與商業委員會的主席烏頓議員(Fred Upton)等共和黨參眾兩院重量級議員聯合提出了自己的網絡中立原則立法草案，支持“三不原則”，但否定寬帶營運服務為公共服務（Common Carrier），排除聯邦通信委員會對寬帶服務的管制權，而定性為信息服務，並對“付費優先傳輸”留下了口子，如允許用户選擇的優先傳輸。
但遺憾的是，民主黨不認可對寬帶服務的信息服務定性，且寬帶服務監管不僅涉及網絡中立，還有數據隱私保護等，沒有接受該方案。反對網絡中立的智庫組織 TechFreedom 創始人和主席——貝林.斯佐卡在選後接受科技博客Ars採訪時就評論稱: “民主黨本來應該接受烏頓方案, 那是民主黨方面一個巨大錯誤”, “特朗普政府可能不會嚴格普遍實施三不原則,而是按照逐案審查的方式實施網絡中立原則”。
考慮到兩院與白宮都在共和黨控制下，為了避免網絡中立被徹底廢除，民主黨有很大幾率回心轉意再接受烏頓方案。如此則既基本保持了民主黨堅持的網絡中立原則，又迎合了共和黨減少監管的理念，也滿足了Comcast等電信行業巨頭對監管確定性和輕度監管的要求。如果真走到這一步，那還真是：蕭瑟秋風今又是，換了人間。
印度民眾呼籲網絡中立
結語
網絡中立離我們並不遙遠。事實上，2013年初發生在中國的電信營運商與微信的收費大爭論實質就是有關網絡中立的爭議，只不過彼時我們並不熟悉網絡中立的分析工具。當前一些營運商與互聯網公司合作對特定應用免流量費的做法同樣涉及網絡中立原則。發達國家如歐盟，發展中國家如印度，近期都已完成網絡中立立法，筆者希望中國也能有更多的人關注網絡中立，關注互聯網作為信息社會最重要基礎設施的公共性、開放性與公平性。
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。