曹錦清 劉炳輝：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰-曹錦清、劉炳輝
【中國由傳統社會向現代社會轉型，經歷着從“靜態社會”到“流動社會”的轉變，其間，傳統的“郡縣制”國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。傳統的國家治理體系發生了哪些變化？為何需要轉型？傳統治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮着怎樣的影響？華東理工大學社會與公共管理學院曹錦清教授、劉炳輝博士在《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》一文中對上述問題進行了深度思考。觀察者網經授權摘錄其精彩內容，以饗讀者。】
摘要：圍繞中國國家治理體系現代化的研究中，對其傳統與來源的深入剖析，是實現現代化轉型發展的起點。中國在傳統社會基礎上逐漸形成了“郡縣國家”為核心特徵的國家治理體系，其由針對中原農耕鄉土社會的“郡縣制度”為主導和針對邊疆遊牧流動社會的“盟旗制度”為補充。“郡縣國家”具有四大支柱：中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障。“郡縣國家”的靜態社會治理經驗至今依然有強大的歷史慣性和影響力，但其在面對“流動社會”時出現了嚴重不適應，尤其體現在中央集權和地方自主、科層僵化與有效治理之間的矛盾。中國從傳統社會向現代社會轉型過程中，從國家治理的社會基礎而言，是由一個“靜態社會”向“流動社會”轉變，這構成了以“郡縣國家”為傳統的中國國家治理體系和治理能力現代化的長期與根本挑戰。
精彩內容節錄：
黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這一表述的重大理論和現實意義，目前還未被學術界充分意識到。中國現代化轉型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭論，長期被西方的“政體問題意識”牽制大量精力和智慧。
但是，我們首先要意識到“政體問題意識”是西方的特殊傳統和經驗，並不具有普世性，中國的傳統政治問題意識更集中在“政道問題”和“治道問題”，注重的是實質，而非形式。治理問題才是當代中國的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面，這就將我們的問題意識從西方設置的議題中拉回到中國的時代真問題上來，這是執政黨睿智和理性的表現。
顯而易見的是，中國國家治理體系和治理能力現代化是一個動態過程，即隱含着從傳統的治理體系向現代轉型之意。當前的理論關注往往聚焦於“過程”與“目標”，如近年流行的對西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹，以及圍繞黨政科層運作機制的項目制、行政發包制、運動式治理、錦標賽體制、策略主義、簡約治理等。但在這股學術潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統”，即傳統的中國國家治理體系是什麼？有哪些核心特徵？為何需要轉型？傳統的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮着怎樣的影響並規制着選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對傳統治理體系進行梳理。
一言以蔽之，作為上層建築的整個國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。這對關係才是當前中國國家治理體系現代化問題的最核心命題，而並非簡單的政府間的層級關係、部門關係等科層制內部的組織社會學問題，或者幹部行為動機、行動策略等行為主義導向的研究。
一、鄉土與郡縣：傳統中國農業社會結構與國家治理體系
中國農業社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”。郡縣制，核心在於“中央集權+文官制度”，中央集權解決的央地關係的價值取向問題，以中央集權為主導，以皇權為最高象徵，自秦朝始延續兩千年基本穩定。中央集權的政治功能，根本在於保障國家的版圖統一，而國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈塗炭。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今並不過時。
（一）中央集權
從封建制向中央集權的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現過，並且都不順利。只是相對而言，中國出現的較早並基本完成了這個過程。九世紀初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結這段歷史經驗。相對於西方中央集權的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以後中央權力持續擴大，到宋代以後佔據絕對主導地位，地方權力日漸式微。儘管如此，新中國的締造者毛澤東對於國家分裂割據的擔憂從來不曾放鬆過。
馬克思認為：“（小農）不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，並從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農的政治影響表現為行政權支配社會。”（馬克思，1995：678）通俗地講，就是小農的社會基礎支持中央集權的治理方式。馬克思的這個重要論斷和判斷，對我們今天的理論和實踐依然具有極其重要的意義。尤其是當我們將“小農”替換為“小生產者”時，如果這個結論依然是有效而成立的，則對我們思考當下和未來的中國國家治理體系和治理方式，將會產生重要影響。
（二）文官體制
中國傳統農業社會用郡縣制解決了中央與地方關係問題。因為農業社會的管理事項比較簡單，靜態的社會的治理職能容易漸漸穩定下來。“吏户禮兵刑工”六大部門可以涵蓋農業社會的主要社會治理事務。唐以後就是固定下來這六個部門，到了清朝皇太極時期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要户部和刑部這兩個部門。六部制到了清朝後期就難以維繫了。“總理各國事務衙門”專門對應和處理與西方人關係，相當於今日的副國家級了，由恭親王負責。此時，傳統“六部制”被突破並一發不可收拾。
對於這種職能部門的增多與轉變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會縣衙裏不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局環衞局等等。這些職能部門都很好地體現社會的發展變化。
（三）鄉土自治
傳統農業社會的上層建築比較簡單，以“六部制”為典型體現，而基層農村社區則以“鄉土自治”為主導。之所以能夠實現鄉土自治，源於農業社會要處理的人際關係也比較簡單，“三綱五常”足夠解決多數日常問題了。整個社會人際關係的核心有兩條，一是平輩的男女之間關係，夫為妻綱；二是縱向的父子輩關係，父為子綱。但現代社會的流動性增強了，要處理的關係複雜很多了。無法簡單用熟人社會中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業化和強制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人社會事務。
（四）行政區劃
郡縣制，本質上是一種國家治理的空間制度安排，其採取的原則導向是中央集權的，其行動主體是文官集團，但其最終註定無法迴避技術上的行政區劃的地理因素問題。“夫仁政，必自經界始”（楊伯峻，2008）。
而當大流動時代來臨時，這個“空間問題”的原有解決方案的社會基礎裂變了。過去講“郡縣治，天下安”。建立在地理限制基礎上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動），郡縣何以治？”，此時再一味抱守古訓而不解其中條件和基礎，則無異於刻舟求劍了。
二、遊牧與盟旗：傳統中國的北方邊疆社會結構與國家治理體系
傳統中國的北部邊疆盛行遊牧生活方式，以盟旗制度作為主要管理制度。西南山區則是農業狩獵相結合，以土司制度為主。
（一）遊牧邊疆：農業時代的流動社會
在農業文明時代，漢族人在人口、經濟和文化發展上均佔據更為優勢的地位，長期以來一直以主流文明和中心地位自居，對生息繁育於北方草原大漠的遊牧民族缺乏深入的瞭解，往往持有各種偏見和想當然的誤解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此聯想到的大約自然是自由、居無定所、流動、出沒沒有規律而難以管理、無組織無紀律、生活艱辛、驍勇善戰、粗魯野蠻等。這些聯想有些是對的，有些則是缺乏瞭解的無知。
（二）盟旗制度：北部草原的傳統治理體系
遊牧民族雖然是流動的，但這種流動並非無序，而是“有序”的，是有組織的，以整個社區（部落）為單位進行，且遵守特定的時間節奏。比之我們今天近3億規模的農民工流動大軍而言，組織化程度要高很多。簡單地説，遊牧社會是流動的社區，而非流動的個人。
三、郡縣的勝利與江湖的韌勁
（一）郡縣制的勝利
郡縣制從秦漢開始在漢族地區推行，明朝開始試圖推進到西南邊疆的貴州廣西等地。一直到清朝雍正年間才徹底在西南地區完成了“改土歸流”，實行郡縣制，至今也才三四百年。而西藏一直到新中國成立後，1951年和平解放，1965年設立西藏自治區，實行以郡縣制為核心特徵的治理方式。由此我們可以發現，自秦始皇開始的中國“郡縣國家”一直持續到1965年在大陸徹底完成，前後持續兩千餘年。毛澤東曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在於郡縣制，此言不虛，確實是把握住了歷史的脈絡。
（二）遊民與江湖：二元結構的邊緣
上述二元結構的劃分，涵蓋的是傳統中國在空間和數量上佔據主流的兩大部類，在這兩大羣體之外還有一些邊緣羣體。這裏也稍作補充，傳統農業社會真正的無序高流動人羣也是存在的——就是遊民——包含流民與遊士。只是農業社會的政府從來不準備認真地去“治理”一個高流動的遊民羣體，而總是想辦法“消滅”這個羣體，因此也就形不成所謂成熟的治理體系。
四、“郡縣國家”遭遇大流動社會的挑戰
（一）大流動時代的本質
古代社會是靜止的，為什麼現代社會要流動？因為基本的生產在流動和變化。為什麼生產要流動和變化？因為人的慾望在不斷的變動。這種變動在世界進入資本主義時期以來尤為突出。
（二）大流動時代的特性
關於當代中國流動社會特性，筆者認為至少以下三個領域值得深入展開：流動本身、內外有別、有序流動。
（三）大流動時代的挑戰
這套帶有濃厚“郡縣國家”傳統色彩的治理體系在面對一個“流動社會”的突然到來時，其所產生的諸多困惑背後涉及的深層次挑戰主要有以下三方面。
第一，新事物層出不窮，政府職能無法適應穩定。
第二，區域發展不均衡，地方改革衝擊統一結構。
第三，人口低序大流動，管理服務財政成本極高。
五、結論
當今的流動社會，是城市中國的一個表徵。中共在這個過程中如何調適，從過去組織靜態小農的經驗，轉變成組織流動的農民工與白領，將成為長期的新課題。我們曾經在農業時代的治理流動社會的經驗至今仍有意義，但卻往往被漢族學者構成的學術界主流所忽視了；我們在當下的變革中潛意識裏仍保留着農業社會的治理經驗中對“流民”的恐懼慣性，自覺不自覺地傾向於排斥限制人口流動，並希望恢復到一個靜態社會進行治理。
這樣的實踐方向是值得探討的，這樣的心態是值得檢視反省的。我們應積極準備應對治理一個“流動社會”（城市中國），對傳統治理經驗進行梳理和總結，並認真分析其成功條件和當代挑戰。從社會具有了高流動性並要求相匹配的“上層建築”這一結構功能視角出發，我們會對當代中國國家治理體系的變革性質和方向有新的理解和把握，以及中國共產黨的“彈性與權威”在適應這個大流動時代中相對於政府科層體制的“僵化與分權”的特殊優勢和積極意義。
作者簡介：
曹錦清 華東理工大學社會與公共管理學院教授、博士生導師
劉炳輝 華東理工大學社會與公共管理學院博士研究生、浙江大學寧波理工學院講師
（以上為節錄，發表於微信公眾號“東南學術”，全文發表於《東南學術》2016年第6期）