中央編辦回應“鎮級市”：或大幅增加機構編制，背離改革初衷

新華社北京12月27日消息， 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》出台的背景意義何在，將在哪些方面推進經濟發達鎮行政管理體制改革？就此，中央編辦負責人回答了記者提出的問題。

問：請介紹一下《指導意見》出台的背景。

答：改革開放以來，各地陸續出現了一批人口和經濟規模特別大的鎮，有的達到甚至超過中等城市規模，但普遍面臨着“小馬拉大車”、行政管理體制不適應發展需要的問題。與此同時，中西部地區也有一些鎮發展基礎較好，佔所在縣域經濟比重很高，發展潛力很大，但政府功能不完善、權責不對等、公共服務薄弱等問題突出，制約了其進一步發展。2010年4月，經報中央編委批准，中央編辦會同中央農辦、發展改革委、公安部、民政部、財政部在15個省份確定了29個經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點，部分省份也自行確定了一些鎮開展試點。經過5年多改革實踐，初步破解了這些鎮面臨的體制機制障礙，為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供了可借鑑的有益經驗。今年以來，為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”精神，中央編辦會同有關部門起草了《指導意見》，經中央全面深化改革領導小組審議通過後，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義印發，對這項改革作出安排部署。

問：起草《指導意見》主要政策考慮有哪些？

答：在研究起草《指導意見》過程中，着重把握了4點：一是全面貫徹落實黨的十八大和歷次全會精神，立足新型城鎮化和“三農”工作全局，統籌研究有關改革措施，增強經濟發達鎮發展內生動力，發揮其對周邊的輻射帶動作用。二是充分借鑑前期改革試點成果，對試點中形成的可複製可推廣經驗進行了全面梳理、總結和吸收，增強《指導意見》的實踐性和可操作性。三是堅持正確改革方向，在不改變經濟發達鎮基層政權定位和不大量增加人員編制的前提下，通過擴大管理權限、創新體制機制，解決城鎮化發展過程中面臨的行政體制問題。四是充分考慮東中西部地區差異，因地制宜確定經濟發達鎮認定標準和改革重點，由省級黨委政府根據《指導意見》精神，統籌研究推進改革。

問：經濟發達鎮如何認定？

答：總的看，經濟發達鎮具有吸納人口多、經濟實力強、二三產業發達、城鎮基礎設施和公共服務設施發展較快等特徵，在很多方面具備小城市的形態和規模。從其所處地域特徵看，一般可分為兩種情況：一是城關鎮和城區鎮，多數已被納入現有的城市規劃建設範圍，其行政體制改革需要與所在縣（市、區、旗）政府和城市政府統籌研究推進。二是一般意義上的“中心鎮”，其城鎮規劃建設自成體系，是縣域經濟新的增長極，對周邊鄉鎮和農村輻射帶動作用強，是推進改革的重點。考慮到東中西部地區情況存在一定差異，為了給各地提供指導和遵循，《指導意見》區分情況對經濟發達鎮明確了指導性標準，由省級黨委政府結合實際研究制定具體認定程序和標準，嚴格把關，規範審批。

問：《指導意見》確定的主要改革任務有哪些？

答：一是擴大經濟社會管理權限。省級政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限賦予經濟發達鎮，製成目錄向社會公佈，明確鎮政府為權力實施主體。加強相關立法，為經濟發達鎮擴大經濟社會管理權限提供法律依據。二是構建簡約精幹的組織架構。立足基層工作實際，建立扁平高效的基層組織架構。加強行政執法和綜合服務等前台機構建設，統一履行直接面對公民、法人的行政審批、公共服務和行政執法職責。整合內部決策、管理、監督、服務職責和工作力量，為前台工作提供後台支持和保障。三是推進集中審批服務和綜合行政執法。打造綜合便民高效的政務服務平台。整合現有的站、所、分局力量和資源，由經濟發達鎮統一管理並實行綜合行政執法。四是建立務實高效的用編用人制度。在地方機構編制限額內，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。大力推行政府購買服務，由花錢養人向花錢辦事轉變。五是探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法。建立財政激勵機制。有條件的地方，可安排專項資金對經濟發達鎮給予支持。六是創新基層服務管理方式。落實黨建工作責任制，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用。健全基層綜合服務管理體系。加大對基礎設施建設及教育、衞生、文化等社會事業投入。促進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

問：如何做好與新型城鎮化綜合改革統籌結合？

答：深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革，既要着力解決這些鎮自身發展中遇到的行政體制問題，更要通過這些鎮的發展，優化城鎮佈局和結構，吸納農村勞動力就近轉移，實現“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地城鎮化”，充分發揮其對周邊的輻射帶動作用，提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展。《指導意見》明確提出，統籌推進經濟發達鎮行政管理體制改革和新型城鎮化綜合改革，賦予相同的土地、建設、金融扶持政策，形成改革合力。

問：如何正確認識經濟發達鎮行政管理體制改革和個別鎮區劃調整問題？

答：行政建制和區劃的調整是事關全局的重大問題，需要在符合憲法和相關法律規定的前提下統籌推進。個別符合條件的鎮通過區劃調整設為市，也是一種改革探索。**但設立鎮級市，可能會增加行政層級，影響我國現行的行政區劃基本格局，使機構編制和行政成本大幅增加。這種結果背離改革初衷，必須引起注意。**從前期改革試點的經驗看，很多試點鎮通過擴大管理權限和創新體制機制，在破解經濟發達鎮體制機制障礙方面取得明顯成效。改革後，試點鎮綜合實力更強，發展後勁更足，居民收入和生活水平明顯提高，要素聚集能力大幅增強，對周邊城鎮和農村發展的輻射帶動作用逐步顯現。與經濟和人口同等規模的縣或縣級市相比，許多試點鎮財政供養人員僅佔其10％左右，實現了現代行政所追求的低成本、高產出。實踐證明，在行政建制不改變的前提下，制約經濟發達鎮的體制障礙是可以通過行政管理體制改革創新解決的。推進經濟發達鎮行政管理體制改革，關鍵在於擴大管理權限、創新體制機制和完善政府功能，在保持基層政權管理靈活和低行政成本優勢的同時，增強其發展內生動力。對確需進行區劃調整的，《指導意見》明確提出，可在符合法定標準、具備行政區劃調整條件的前提下，穩妥有序推進設立市轄區或縣級市工作。

問：如何確保《指導意見》貫徹落實到位？

答：《指導意見》要求各級黨委切實履行領導責任，牢牢把握正確的改革方向。各省（自治區、直轄市）政府制定實施意見，認真研究部署，協調深入推進改革。市縣政府細化政策措施，抓好組織實施。中央編辦將會同中央有關部門成立工作小組，完善協調配合機制，加強督促檢查和工作指導，及時研究解決改革中遇到的困難和問題。同時強調，要堅持因地制宜、統籌協調、積極穩妥。加強輿論引導，防止急於求成、政府包辦等傾向，擴大社會參與，營造良好改革氛圍，確保改革順利平穩推進。

（原題為《中央編辦負責人就深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革答記者問》）