起訴警察為什麼比登天還難？-切斯·馬達爾
【多年來，美國警察以鐵腕執法、過度使用槍支暴力著稱，不斷引發民眾抗議。本文是美國著名律師切斯·馬達爾在2014年邁克爾·布朗案後，寫的關於這一問題的詳細報告，刊登於美國政論雜誌National Journal上。兩年多過去了，美國警察執法中動輒開槍、濫用暴力依然故我，在全世界日益臭名昭著。如何有效監督、管好警察這個特殊羣體，中國堅決不能以美國所謂“法治先進”為榜樣】
如何監管具有監管社會職責的警察，是個與文明同樣古老的問題，如今因為美國密蘇里州的一起警察槍擊案，使這個議題顯得格外具有時效性。2014年，聖路易斯縣弗格森鎮發生震驚全美的槍擊案——警官達倫·威爾遜槍殺了未攜帶武器的黑人青年邁克爾·布朗，然而最終大陪審團投票決定不起訴威爾遜。儘管在大多數人看來，這一結果雖令許多人十分震驚，卻也並非完全出乎意料。
邁克爾·布朗
管束警察從來不是件容易的事。正如社會學裏那句老生常談的話，現代政府的定義是對合法使用暴力的壟斷權，而政府須時時防忌庸碌的平民對這種壟斷權批評妄議。在全美範圍內，限制警察權力主要圍繞着懲罰警員的框架，但這真的是強化執法部門紀律約束、逆轉過度入罪化（觀察者網注：入罪化即擴大追究刑事責任的範圍）的好辦法嗎？
美國的警察槍擊案
首先從全國數據來看，2013年美國聯邦調查局（FBI）記錄了461起執法人員“正當殺人”事件——之所以稱其為“正當”，一是基於FBI的推定，二是因為法院沒有推翻這種説法。儘管20年來，美國殺人案案發率持續降低，但461這個數字卻創下了前所未見的新高。2013年，全美共發生14196起殺人案，其中執勤警察殺人案佔3%。通過分析FBI的數據庫，《今日美國》發現平均每年有96起白人警察殺死黑人的案件。
由於FBI的數據來源主要是美國各地方警局自願呈交的報告，這份“警察殺人”數據難免有失真之處，肯定低於實際數字。美國聯邦政府並未進行嚴謹的全國性統計，這恰恰顯示其對這一問題的漠然態度。目前民間已通過眾籌建立了用户可編輯的維基數據庫，彌補這一領域的空白。
在眾多警察殺人案中，許多受害者並未攜帶武器，然而法院卻認定警察殺人行為完全合法。這或許是最讓公眾感到不安的一點。
美國最高法院和“殺人執照”
在弗格森事件發生後，許多人才驚恐地意識到《密蘇里州修訂法規》第563章賦予執法人員使用致命武器極大的自由裁量權。法規規定“在實施逮捕或者防止嫌疑人逃脱羈押時”，如果警員“合理地認為”逮捕對象已經犯下或準備犯重罪，如不立即實施抓捕可能對生命安全造成嚴重危害，那麼警員有權使用致命武力。
在全美範圍內，這條法規並不特殊，它完全符合美國最高法院的法哲學。授權警察使用致命武力的法律標準叫做“客觀合理性”。
這一標準來源於1985年的“田納西州訴加納案”。該案最初旨在限制警察使用致命武器。案情經過如下：孟菲斯市15歲黑人少年愛德華·加納在未攜帶武器的情況下，入室偷竊一枚戒指和10美元現金後，被警察埃爾頓·赫曼槍殺。美國最高法院判決，警員只有在“有合理根據認定嫌疑人對警員或他人產生致命或重傷威脅時”，才可以使用致命武力。該判決要求使用武力必須具備“客觀合理性”。而“客觀合理性”的具體界定標準，則是通過1989年“格雷厄姆訴康納案”建立起來的，其中包括：嫌犯犯罪行為的嚴重性、是否拒捕、是否嘗試逃跑，是否對警員或他人的安全構成迫在眉睫的威脅。這些法律法規看似限制了警察使用暴力——雖然即使在1985年的案件中，赫曼警官也沒有因槍殺加納而被判有罪。
“客觀合理性”聽着挺好，可是哪兒出錯了呢？在具體的案件審理過程中，很難區分“客觀合理性”和警員在驚慌狀態下做出的主觀性瞬間判斷。全美國的法院都更傾向於相信執法人員對當時所受威脅的個人判斷。
格雷厄姆案的裁決基本否決了任何人對警察使用致命武力的異議：武力使用是否得當，必須採信現場判斷，這給予警員很大的自由空間，哪怕事後有科學證據顯示警員判斷有誤，也不足以採信。比如2000年密蘇里州伯克利市的警察殺人案，警官羅伯特·皮耶庫托夫斯基和基思·凱日科夫斯基開槍射殺了艾爾·穆雷和羅納德·貝思利。他們辯稱受害人開車撞來，他們是在驚懼之下才開槍的，但法醫調查顯示開槍時，車子並沒有撞向他們。然而這樣的證據仍不足以使聖路易斯縣大陪審團起訴涉案警察。
負責警察失職案件的律師華爾茲·凱茨表示，法律專家們認為“[法律系統中]給予了警察相當大的迴旋餘地，因此警員甚少遭到刑事起訴”——凱茨供職的洛杉磯警察行為獨立審查辦公室已於今年7月解散。加州大學歐文分校法學院院長歐文·契姆林斯基指出，最近美國最高法院針對警察殺人的判決有悖於正義，將妨礙對侵犯公民權利的警察進行問責。
美國槍支總量在2.7到3.1億之間，這一事實往往使警察的威脅評估顯得更加可信。以俄亥俄州的一次警察槍殺案為例，警員在沃爾瑪商場內射殺了一名拿玩具槍的黑人男子。在美國這樣一個大規模槍擊案頻發的國家，人們可以在沃爾瑪購買到槍支，而玩具槍看上去又足能以假亂真，所以當警察射殺當事人的現場判斷在陪審團看來具有足夠的合理性。這個案例體現了美國最高法院關於警察使用暴力的法哲學，即堅定站在涉案警官那邊。凱茨認為，美國法律對警察有種固有的包容，“其隱含的假定是，警察沒有參與犯罪活動。”
限制警權的第一步是拋棄幻想，不要以為法律站在平民這一邊，法律支持的是那些向平民開槍的警察。
自我監督的黑色笑話
警員使用致命武器後，通常將受到警局內部調查，判斷案件是否涉及違規。但是警局的規章制度和法律完全是兩回事，比如2014年7月紐約市警察丹尼爾·潘塔萊奧鎖喉勒死了涉嫌兜售走私煙的艾瑞克·加納。關於警員使用鎖喉技，法律沒有規定但警局內部有禁令，違規警員可能受到某種形式的部門處分，輕則減少假期，重則被開除。不過總的來説，內部處分力度很輕。
那麼內務調查力度如何呢？在電視劇裏，內務部調查人員顯得剛正不阿，可在現實中，他們更傾向於保護警察少受外部處罰。曾在里士滿縣擔任助理地方檢察官的傑森·利文撒爾表示：“我十年前就不跟內務部打交道了。他們絕對、絕對不會採信關於警察濫用權力的指控。他們藏匿證人、操縱證人。要我跟他們合作，除非確保他們無法干涉案件。”現在傑森已轉做民權訴訟律師，經常代理起訴警方的案子。
目前美國各地警察部門有沒有設立有效的市民監督系統呢？本文采訪的所有人中，沒有一個能説出任何監察機構的名字。紐約市民投訴審查委員會有時會削減被投訴警察的假期，但並沒有實際性威懾力。紐約公民自由聯盟的工作人員坦白跟我講，這些處罰説到底沒什麼用。紐約民事、刑事辯護律師羅恩·庫畢表示“我不相信市民投訴調查委員會，也不相信內務部，或者任何內部監督機構。”公民投訴甚至很少影響到警官的職業生涯。在紐約，約市民投訴審查委員會收到的投訴甚至不會納入涉事警官的人事檔案。庫畢稱：“巡警慈善協會（觀察者網注：由各地警察工會組成的協會）只會解釋説，越有幹勁的警員越可能被投訴。”
要開除一名濫用暴力的警察通常很難，而且政治成本高昂。不同於其他公共部門的工會，巡警慈善協會並不遭民眾怨恨，因此它在地方政界頗具實力。但凡有政治人物敢拿它開刀，多半會落得個吃不了兜着走的下場。
美國的現實是，首先很難讓執法部門進行自我監督，其次自我監督本身就是個黑色笑話。
民事訴訟
涉及金錢損失的民事訴訟雖然不像刑事訴訟那樣對證據有很高的要求，但它對警察暴力的受害者來説，也不是一條獲取補償的可行之路。因為傾向於保護執法部門的法哲學同樣適用於民事訴訟。數年前，尼古拉斯·本納蘭可警官射殺了身無寸鐵、正在逃跑中的販毒嫌疑人。受害人家屬因錯誤殺人和侵犯公民權利為由，對本納蘭可提出聯邦民事訴訟，最終還是敗訴了，因為陪審團選擇相信警員的聲明，認為他開槍是因為受到巨大威脅。
有許多警察過度使用暴力的案件在庭外達成和解。鉅額和解金並沒有對警方起到震懾作用，原因很簡單：警員個人或者警察局一分錢都不用出，連律師費都是警察工會出。加州大學洛杉磯分校法學院的喬安娜·施瓦茲研究發現，美國政府支付了99.98%的和解金，這筆錢不從警察局的財政預算裏掏，而是走市政府的預算。
庫畢認為民事賠償作用不大，只有刑事訴訟可能起到改變警察執法行為的作用。“對沒有犯罪且有意維護體制的人來説，訴訟是迫使他們回應的有效途徑，不提起訴訟是對他們的不尊重。”但是他也承認，缺乏政治意志去敦促刑事司法體系約束和監管執法人員，而這個情況自他從業以來從未改善。
別把事情搞成聯邦案件
聯邦司法部很少介入侵犯公民權利的案件，對涉案警察提出起訴。只有在州級檢察機關未能定罪的情況下，聯邦政府才可能獲得機會以不同罪名起訴警官。1993年瘋狂毆打羅德尼·金的四名洛杉磯警員正是這樣被判刑的。
阿蘭·維恩格拉德表示，聯邦司法部和其他公訴機構一樣，只願意接手能勝訴的案子。1997年他曾負責處理過紐約警官用掃帚柄性虐待艾伯納·路易馬案的案件，他説：“當時的涉案警員使用的暴力過於極端，而且明顯是故意的，但在其他案件中，但凡警員稍微收斂一點，很難在聯邦案裏證明民權受到了侵犯。”
奧巴馬政府的司法部門會處理邁克爾·布朗案嗎？看起來不太可能。各位目擊者證詞存在矛盾，多份法醫報告都符合涉案警員達倫·威爾遜關於開槍的供詞，依照聯邦案的標準很難證明警員有故意失職行為。奧巴馬政府已經放出內部消息，司法部將不會介入該案件。
發揮更多作用的是司法部下屬的公民權利部門，它可以根據侵犯公民權利的“跡象和行徑”對警察嚴重失職行為進行徹底干涉，無須等待案件發生後才展開追責。例如，司法部剛對阿爾布開克市警察局進行了重大整肅，包括改革警員培訓課程、重訂規章制度、糾正警員愛開槍的習慣（在過去四年內，該市警察槍擊37人，其中23人死亡）。通過種較為成熟的做法，聯邦政府對西雅圖、新奧爾良、波多黎各、洛杉磯和底特律等地方警局加以監督。2012年，聯邦政府甚至幾乎全面接管奧克蘭市警察局。不過需要注意的是，上述形式的聯邦干涉均不涉及對個體警員的民事或刑事處罰。
執法人員被判有罪已屬於極個別情況，而且處罰力度都非常輕。2009年元旦，舊金山灣區捷運警察約翰內斯·梅塞爾槍殺了22歲非裔青年奧斯卡·格蘭特，被判“過失殺人”入獄2年，實際只服刑11個月。還有芝加哥警探喬恩·伯奇，他虐待過的嫌犯超100人（其中大多數為黑人），卻因許多罪行已過了追訴期，只被監禁了4年半。伯奇甚至還可以從警局領到5.4萬美元的退休金。
在美國，只有警察才能享受這種北歐式的寬容，普通人犯罪面臨的重刑令人髮指。瑪麗莎·亞歷山大朝具有暴力傾向的前夫開槍預警，她很可能面臨60年的牢獄之災；另外還有3000多個美國人，沒有暴力犯罪卻被判無期徒刑且不準假釋。
視頻證據
有觀察者認為，隨着智能手機越來越普及，警察濫用暴力的情況或許會逐漸好轉。有越來越多的視頻記錄了警察失職行為，它們刺激民怨推動改革，有時可能導致警察受處分或被起訴。比如2014年紐約警官大衞·阿法納德和泰拉尼·伊薩克被錄下用槍托毆打青少年嫌疑犯，南卡羅萊納州騎警肖恩·格魯伯特向取駕照的駕駛員開槍，這一幕也被記錄下來。傑森·利文撒爾告訴我説，他認為那個勒死艾瑞克·加納的警官可能會被判刑，因為現場拍攝的手機視頻實在太殘暴了。如果警察部門能少花些錢在武器裝備上，多花些錢購買移動攝像設備，再加上合理的部門規章制度，警察責任制將更好地落到實處。
但很多時候這些視頻毫無幫助，只能向我們展示警察向嫌疑人開槍的自由度有多麼大。以聖路易斯縣的卡傑米·鮑威爾槍殺案為例，就在邁克爾·布朗案發10天后，患有精神病的鮑威爾手持刀具被警察擊斃，事件經過被手機記錄下來。再比如，前文提到的沃爾瑪槍擊案也有商場監控錄像作為視頻記錄。又例如在2012年7月，密歇根州薩吉諾市的6名警員朝一名精神失常的流浪漢彌爾頓·霍爾開了46槍，使其身中11彈死亡，其原委是霍爾被撲來的警犬驚嚇後掏出了一把小刀。儘管這個視頻在上個月的美洲人權委員會聽證會上播放時引起了媒體關注，但它無法戰勝法律中對警察主觀感受的固有偏袒。在上述案件中，州檢察機關根本沒有嘗試提起刑事訴訟；司法部雖宣佈介入調查沃爾瑪槍擊案，但拒絕對另外兩起案件涉案警員提起訴訟。
（作者注：在美洲人權委員會等國際論壇上提起警察槍擊案，是引起輿論關注的好方法，但絕不可奢望這些機構對美國法院有任何實際影響力。）
總之，無論公訴律師多麼能言善辯，無論授權調查多麼徹底，沒有任何法庭奇蹟能杜絕警察愛開槍的習慣，沒有任何訴訟途徑能對警察起到有效監管。
高瞻遠矚
在美國這個全世界戒備最森嚴的警察國家，警察槍擊案只是生活的一個方面。要扭轉過度入罪化傾向，必須把眼界放高一些，全方位考慮問題而不是想着起訴個人警員。
弗格森等地爆發了反對警察暴力的抗議活動，警方對非暴力示威者予以軍事化響應，其暴力程度不僅讓自由派心寒，連許多保守派人士都大為吃驚。根據聯邦1033項目，美國陸軍向警方提供了包括反地雷伏擊車和坦克在內的大量武器裝備。終止該項目並不困難，然而警察部門卻不願意交還這些新“玩具”。一項終止軍方向警方提供軍備的法案在國會遭到了自由派和非裔的反對。槍支管制支持者持續公開大力遊説，要求對警方也實施軍備控制，因為全副武裝的警察如果不守紀律，更容易引發公民恐慌，導致私人武裝庫增多。
早在弗格森槍殺案之前，警察濫用權力就已逐漸腐蝕公民和政府之間的關係。相比警察軍事化這種媒體頭條，執法人員對輕微違法行為不依不撓，反覆騷擾公民才是更有害的。弗格森市政府不把公民當自由人看待，只把他們當成可以極力壓榨的奶牛。公民們——尤其是黑人公民——時常因為一些瑣事收到傳訊和罰款。根據聖路易斯縣倡導團體“城市保護者”發佈的一份轟動性報告，法院貢獻給市政府的收入超過總收入20%，成功問鼎該市第二創收大户。其2013年開具的罰單數目平攤下來，相當於每家每户收到3張，繳納312美元。
毫不意外地，弗格森市某社區論壇上公眾呼聲最高的要求是，停止“對窮人過度管制、把貧窮算作犯罪”，要求免除欠繳的罰單，新的罰款標準與收入水平掛鈎，法院罰款不得超過市政府收入的10%等等。（在弗格森市暴亂之後，迫於壓力，聖路易斯市於上個月廢除了22萬張交通違章逮捕令）。如果人民認為執法部門關心收入勝過關心公共安全，感覺自己生活在武裝佔領區，那麼執法部門的公信力自然大大降低，在這樣的環境中，警察開槍可能會更不受控制。
2014年11月17日，為防止大陪審團對邁克爾·布朗案的起訴決定引發公眾事件，密蘇里州州長傑伊·尼克松宣佈全州進入警備狀態，這一舉措很可能助長警察濫用暴力的風氣。全世界都見證了該州警察對示威者的暴力鎮壓，而這些暴力行為的合法性尚有待商榷。
紐約市約翰·傑學院犯罪防禦和控制中心主任大衞·M·肯尼迪研發的問題解決途徑是一種新的警務模式，將執法部門和社會工作的重心放在已知的暴力幫派人員上，儘量少干擾社區其他成員。這一解決方案已在波士頓和辛辛那提取得明顯的成效：不再有警察隨便破門而入，或是針對非裔和拉丁裔青少年的隨機攔截盤查。肯尼迪在回憶錄《不要開槍》中寫到，這樣的社區警務模式雖然不能解決所有問題，但能切實降低殺人案——包括警察殺人案——的案發率，至少能帶來社會安定。
警察部門的去軍事化、工薪階級的去入罪化、新的警務模式，這些都是弗格森市以及成千上萬個美國城市應當推行的變革。雖然這些大規模變革都不明確涉及種族，但會明顯減少執法人員對不同種族差別對待的現象，甚至比花錢培訓警員種族敏感性更為有效。
上述這些大規模改革從根本上來説都是政治解決方案，需要長期投入、跨種族聯盟以及政黨合作。這是一個我們必須應對的挑戰。美國社會生活需要管理的方面越來越多，例如移民（曾屬於行政法管轄範圍）、學校校規和其他日常生活領域，在過去完全不涉及刑法，如今都須接受美國警方監督。隨着警方和檢方的權力越來越大，監督執法部門勢在必行。同時，我們不斷看到未攜帶武器的平民（大部分是非裔或拉丁裔）被警察槍殺的新聞，這些事件敦促着執法部門推進更大規模、更大膽的改革，這也是控制警方權力的唯一途徑。
【青年觀察者胡怡瑩譯自美國《國家》（National Journal）雜誌，觀察者網楊晗軼校對】
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。