黃小虎：對房地產業改革的再思考
【12月11日上午，原國土部高級研究員、中國土地學會副會長黃小虎為清華學子就“我國城市住房制度改革”這一主題做了講座。黃小虎在講座中指出，上個世紀90年代曾發展良好的“住宅合作經濟”在98年房改後偃旗息鼓，當前應重啓“住宅合作經濟”的改革思路，從而跳出“房價越調越高”的困境。本文為該講座內容摘要，觀察者網已獲微信公眾號“實驗主義治理”授權轉載。】
黃小虎（資料圖）
精彩觀點
對房價長期走勢起決定作用的因素，是相關的制度建設和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、財税制度、投融資制度、户籍制度等等。
詳述：大約從2003年開始，我國政府幾乎每年都要出台城市房價的調控措施。但房價仍然在調控中一路高歌猛進，已經成為嚴重的民生問題和社會問題。對於房價的影響因素，存在許多不同説法。城市人口變化引起的需求變化、土地供應量、貨幣供應量、銀行信貸政策（如首付比例、利率、限貸）、行業管理政策（如限購、限價、限面積、限身份）等等。
以上這些，我認為基本都屬於影響房價的短期因素。對房價長期走勢起決定作用的因素，是相關的制度建設和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、財税制度、投融資制度、户籍制度等等。多年來政府的調控，主要圍繞短期因素展開，調控的效果不佳，房價甚至越調越高。其原因就在於，沒有針對制度建設的缺失，深化改革。
一、我國住房制度改革歷史回顧
（1）80年代初的改革共識
歷史背景：
上個世紀七十年代末，鄧小平首先提出了住房制度改革的問題，要大力發展建築業，要“民建公住”。到八十年代，為了落實鄧小平的改革思路，國務院就成立了住房改革領導小組，辦公室就設在建設部。成立後，組織各個地方，圍繞住房制度改革開展調研、試點、探討改革思路，研究制定改革方案。那時候，我（黃小虎）在《紅旗》雜誌經濟部工作，因為工作原因，參與了不少住房改革領導小組的活動，因此雖然不是改革的核心人物，但從外圍上也參與了當時的討論，所以對情況有所瞭解。
改革思路：“存量住房”方面要“租售並舉、提租促售、以售帶租、小步快走”；新建住房方面要“政府建房、合作社建房、私人建房和開發商建房並舉”。
詳述：
存量住房方面：當時存量住房（以公房為主，公家蓋房給職工住）主要出租給個人居住，由於租金太低導致人們沒有買房動力。因而改革要提高租金，當達到租售平衡點時，人們很自然考慮要買房；公房賣給私人後又可以進一步發展租賃市場。但當時的情況是，大家收入很低，即使把房子提到成本價也買不起。因此只能逐步提高工資，然後提高房價，到租售平衡點時，房子就能賣出去了。
新建住房方面：政府建房主要解決最低收入人羣的住房保障；住宅合作社作為非盈利經濟組織，是普通工薪階層合作互助解決居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城鎮居民用於自住；開發商建房，對應的是高收入人羣或富人階層的居住需求和投資、投機需求。
改革實踐：
按照這個改革思路，當時的建設部進行了積極探索。煙台（時任書記是俞正聲）、蚌埠、唐山等地開展了改革試點並取得了成功經驗。
在全國範圍內探索建立發展住宅合作經濟。90年代初，全國已形成五千多個住宅合作社，還成立了全國性的住宅合作社協會，頒佈了住宅合作社規章。住建部發布了《住宅合作社管理辦法（暫行）》，同時還召開了兩次專門的全國住宅合作社會議。在這樣的背景下，住宅合作社的發展勢頭開始起來了。
精彩語錄：
任志強説“我只為富人建房”。我認為他説的沒有問題。事實上，我們把開發商的定位定錯了，開發商為普通人蓋房才導致了當前問題。
任志強因常發表“驚人”語錄，外號“任大炮”（資料圖）
（2）1998年房改後偏離80年代初的改革共識
主要觀點：1998年以後全面推行房改，卻偏離了多年來形成的改革思路
改革思路：只售不租、住宅合作社經濟偃旗息鼓、開發商建房成為唯一供應渠道。
詳述：
只售不租政策推出以後，誤導了人們的住房消費觀念，認為一定要買房而不是租房。但當時為什麼要推出這個政策呢？這和當時的中央財政困難有關。按照計劃經濟時期，財政要給各個單位撥付基建費，但放權讓利後中央財政負擔太重，因此“只售不租”是政府甩包袱的心理表現，之後財政就不用撥付基建費了。但事實上，這也沒有給財政減少多少負擔。因為當時工資很低，即使是按成本價，職工也買不起。所以後來財政還是補貼了資金為職工買房。我記得我當時買房時，付了5萬首付，公積金貸款貸了15萬/20年。當時這套房總價是20萬，現在市值七八百萬。買完房後我就沒錢裝修了，所以就跟我弟弟借了8萬塊錢才把房子裝修出來。
政府從1998年開始不再建房。曾經是欣欣向榮的住宅合作社經濟突然偃旗息鼓了，開發商成為了住房市場的唯一供應者。需要指出的是，開發商的這種自然壟斷地位是制度安排的結果，而非市場競爭的結果。開發商本質就是一箇中介，房子既不是其蓋的、也不是其設計的、更不是其管理、維修，其僅僅只提供中介服務。因而將房地產開發商劃為第三產業是有道理的。
（3）2007年後的變化
主要觀點：2007年以後的改革進一步強化了開發商的壟斷地位。開發商的壟斷地位是我們當前的土地制度缺陷導致的，可以説規則本身有問題，如果不改規則，一味的在“寬”或“嚴”上下功夫，無疑是緣木求魚。
詳述：
2007年以後，政府重新承擔了廉租房的責任，以後又擴大為公共租賃房。但不管是廉租房還是公共租賃房都是資質管理，要限定收入水平的。很多普通收入水平沒有資格享受廉租房，將其推向開發商只能使他們為房地產投機墊底。
土地制度方面，即使符合規劃也不允許私人建房，城鄉結合部不允許農民建房，不允許宅基地進入市場，由此強化了開發商的壟斷地位。
政府運營土地導致政府過度依賴土地財政和土地金融，其基本手段就是政府賣地。西方政府從土地中獲取收益的方式是對存量徵税，但我們“賣地”的方式導致了政府不斷向周邊擴張。政府收入與賣地聯繫在一起，地價高也就隨之抬高房價。地方政府就處於兩難境地，這便是我們土地制度所導致的無解死題。
“寬”或“嚴”的政策調整一定是不能持續的。
二、問題分析：關鍵是要把房子的居住功能和投資功能區分開
（1）主要觀點：
房子同時具有消費屬性和投資屬性，且後者往往出現投機行為。投資和投機不易區分，簡單來看，可以將投資理解為用自己的錢，而投機是用借貸來的錢。
我們現行住房制度的顯著特徵，是大量的住房需求與少部分人的投資/投機需求不可分割的混同在一起，使得房地產商成為賣方市場，並造成房市裏“窮人補貼富人”的情況。
對於不同的購房需求應區別對待，且應有專門的制度安排。收入最低人羣是由政府解決，工薪階層是以非營利的住房合作社來解決。這些房子可以按規定的程序流轉，但不允許上市自由交易。換句話説，其只能用於滿足消費需求，不能用於投資、投機需求。這些房子佔比50%，而其他50%房子源於開發商。由此，投資、投機人自己也便承擔市場風險。
我國1998年房改後，相關部門對產權的理解不全面。片面強調所有權而忽略使用權、租賃權。多數家庭在相當長的時間內只可能擁有一套住房，房價高低變化對多數家庭而言並沒有實際意義。對這些家庭來説，居住權才是核心，所有權並不是非常重要。他們並不會因為房價高而賣房，也不會因為房價低而無房住。
也正因為此，不允許上市才能保證房子的居住功能不會異化。但我們的政策規定，5年以後可以上市。這一規定就保證經濟適用房很難保持原狀而不會淪為投資/投機工具。所以經濟適用房的失敗，原因就在這。再後來，推出共有產權房，依然是允許5年後上市。這些政策都表明相關部門對產權的認識存在偏差。
三、解決問題：進一步改革措施
（1）主要觀點
住建部領導曾經説過，解決住房問題的根本路徑就是“住房+保障”。這個説法不算錯，但我認為卻失之籠統。因為“住房+保障”下有很多實現路徑。新加坡85%的人住政府提供的房屋，15%住開發商的高檔住房；美國政府補貼房地美（Freddie Mac）、房利美（Fannie Mae）為低收入羣體提供低息貸款買房，這也是“住房+保障”；西歐鼓勵合作社建房，並在土地、税收等方面給予優惠，這也是既有市場，也有住房。
美國政府為企業房利美提供補貼
上述不同模式雖然存在差異，但其共性都是對不同收入人羣實施不同的收入政策。
新加坡模式好，但我們當前財力可能難以承受；美國模式保障的程度弱一點。相較而言，北歐模式更值得借鑑，但具體的力度也不能照搬。
（2）改革建議
窮人由政府提供廉租房；大多數中等人羣的購買力從開發商分離出來，發展多種形式的建房模式（共有產權房和公共租賃房），但不允許上市；富人由開發商滿足房屋需求。
詳述：
窮人由政府提供廉租房。廉租房沒有所有權，所有權屬於政府，但居住權受法律保護。事實上，即使是廉租房，也是有市場的。租金不能低於準成本（建築+維修）。通過這樣方式，政府成本可以收回，然後再建房。另一方面，從公平角度出發，租金不能高於居民收入的30%-40%。房租太高，窮人收入低，其他方面的收入便會受影響。因此享受廉租房的勞動者要對其收入水平有所瞭解。
同時，還應測算享受廉租房人口的比例，我認為10%左右為宜。廉租房人口比例如果太高，政府財政負擔也會變重。政府允許保障房5年後上市的原因仍然來自於財政壓力，政府從市場借貸資金來修建廉租房，但市場借貸成本太高，政府就不得不允許5年後上市。為了避免政府負擔過重，建議政府只管廉租房。管太多，政府承擔不了；且後期的維修、退出等工作量也不小。為了完成這些工作，會進一步導致機構臃腫和尋租。
大多數中等人羣的購買力從開發商分離出來，發展多種形式的建房模式（共有產權房和公共租賃房），但不允許上市。對於這部分建房，政府給予土地、税收優惠。這一部分住房，大力發展住房合作社，是重要的改革措施。
以我國目前的政府實力，政府難以給合作社以直接的資金支持，但土地、税收方面可以給予優惠。合作社的另一好處是靈活度高，可以按需訂供（社員收入水平高，可以建高檔住房；社員收入水平低，可以建小住房），不會產生開發商的閒置浪費問題。政府從共有產權房和公共租賃房建設中退出。
年收入在數百萬以上的富人在全國人口比例不會超過5%，在城市人口比例中可能10%。除此之外，中產階級的高級白領，身價數千萬也為數不少，他們也有條件購買高檔商品房，且還有餘力購買商品房投資保值。這部分人口可能約佔20%。加在一起大約30%的人口是開發商的服務對象。
綜上，10%窮人由政府負擔，30%富人由開發商滿足需求，60%百姓通過共有產權或公共租賃房提供（不允許上市）。
以上是對80年代末90年代初改革的迴歸。有人將其稱為“雙軌制”，對此我認為，雙軌制不能全部滿足需求，而應該是“三軌制”，需要加一條是“住房合作社”制度。
四、制度創新：住宅合作經濟
（1）主要觀點：
發展住宅合作經濟有充分的理論意義，也有長期的實踐積累，且發展住宅合作經濟不需要對現行法律作出修改。
我國著名馬克思主義經濟學家蘇星早在1957年《論房租和住宅問題》就提出了相應建議。1987年他就提出了發展多種城市所有制結構的觀點，肯定了住宅合作經濟的意義。
住宅合作經濟有長期的實踐積累。上個世紀40、50年代，英國、丹麥的住宅合作社興起後，波及至其他歐洲地區。我們國家，80、90年代住宅合作社曾經也有廣泛發展。天津市薊縣、昆明市、北京大興縣等都興建了10萬平米以上的住宅合作社。而且，它有完善的管理方式，代表大會、理事會、監事會等。住宅合作社的管理和開發商類似，但房子建好後不對市場出售，只是出租給社員，沒有任何利潤。如果社員退出，按照折舊價向合作社出售，並再次租給新的社員。