盧先堃：中國應在多邊貿易談判"反思期"中發揮引領作用

引子：對世貿組織(WTO)多邊談判而言，2016年是極為特殊的一年。雖然2015年底的內羅畢部長級會議在多哈回合談判上部分取得成果，尤其是在農業出口補貼、最不發達國家關注等方面達成重要協議，並完成諸邊協議《信息化技術協定》的談判，但成員首次在《內羅畢部長級宣言》中一反歷屆部長級宣言"報喜不報憂"(只反映共識、避免突出重大分歧)的慣例，坦陳各成員關於多哈回合談判授權和"21世紀新議題"等重大問題的實質性分歧，直言不諱地指出成員背道而馳，使多哈回來談判的未來和多邊貿易談判機制陷入重大危機。在此情況下，多邊貿易談判未來如何發展、成員之間的實質性分歧如何彌合，成為WTO目前面臨的最大挑戰。

一、多邊貿易談判的形勢

對世貿組織(WTO)多邊談判而言，2016年是極為特殊的一年。雖然2015年底的內羅畢部長級會議在多哈回合談判上部分取得成果，尤其是在農業出口補貼、最不發達國家關注等方面達成重要協議，並完成諸邊協議《信息化技術協定》的談判，但成員首次在《內羅畢部長級宣言》中一反歷屆部長級宣言"報喜不報憂"(只反映共識、避免突出重大分歧)的慣例，坦陳各成員關於多哈回合談判授權和"21世紀新議題"等重大問題的實質性分歧，直言不諱地指出成員背道而馳，使多哈回來談判的未來和多邊貿易談判機制陷入重大危機。

在此情況下，多邊貿易談判未來如何發展、成員之間的實質性分歧如何彌合，成為WTO目前面臨的最大挑戰。內羅畢會議還未結束，WTO總幹事阿澤維多即呼籲成員直面在多邊談判上的重大分歧，並展開嚴肅認真的反思，為多邊貿易談判的未來尋求解決途徑。最近幾個月來，WTO成員通過總理事會、貿易談判委員會以及各種非正式方式進行了密集互動，對如何處理多哈談判授權、如何推進多哈議題的談判、如何處理新議題等進行了討論和反思，並初步暴露出一些深層次的重大問題。

首先，多哈回合的談判授權和歷史成果已被主要成員放棄。發達成員和部分發展中成員認為多哈回合談判2001年啓動至今世界形勢已經發生了天翻地覆的變化，當年確定的談判授權已經失去相關性，按照這個基礎再繼續談判已毫無可能，他們雖然同意繼續推進多哈議題的談判，但提出須按照新形勢來研判這些老議題的談判(oldissuesinnewlight)。某發達成員的大使前不久即對筆者表示，多哈授權以及2001年以來取得的歷史成果對其"已經不具約束力"。

第二，發展中成員尚難改變其在多哈回合談判的傳統套路。主要發展中成員談判集團目前仍秉持談判授權、歷史成果和發展目標等基本原則，在棉花、“免關税關配額”(DFQF)以及各議題項下的靈活性等核心關注上的立場也一直堅持傳統套路。問題並不在於這些原則和套路是對是錯，而是時過境遷，在當前形勢下這些基本原則和傳統套路能否在新的談判形勢下被主要成員所接受，存在很大的疑問。

第三，主要成員家家有本難唸的經，對推動多邊談判毫無動力。美國已經進入大選季，歐盟因英國退盟、經濟低迷等焦頭爛額，巴西羅塞夫政府陷入政治危機，印度則一直在談判中堅持獨特立場。而由於內羅畢部長級會議最後關頭談判程序的問題，WTO總幹事阿澤維多近來受到部分成員的指責，再加上今年夏天前需宣佈是否尋求明年連任，因此行事謹慎，強調"成員驅動"，避免因個人主導反思過程、拋出任何個人方案。在此情況下，WTO將進入一段時間的"領袖真空期"，羣龍無首，無人發揮領袖作用。

第四，多邊貿易談判中一些行之已久的原則和規則將被重塑。“一致同意”、“一攬子"接受談判成果、“特殊和差別待遇”、“非互惠”、發展目標曾被視作多邊貿易談判的基本原則和規則，由於多哈回合談判久拖不決，這些原則和規則飽受質疑，雖然在政治上難以被放棄，但以靈活、務實的方式加以處理成為主要成員推崇的解決辦法。例如，只在小範圍成員中進行的諸邊談判似有大行其道之勢，如《服務貿易協定》(TiSA)、《環境產品協定》(EGA)等，允許一部分成員先行達成協議、其他成員可以後決定是否加入的"雙軌制"也不時被提起。

總的看來，在2016年底之前甚至更長的一段時間內，WTO成員將主要是反思多邊貿易談判的未來，而不是從事談判本身。這種情況並非好事，多邊貿易談判進入"農閒"季，恐難有大的收穫。但是，從另一方面來看，畢竟自2001年多哈回合談判啓動以來世界發生了翻天覆地的變化，如果成員能夠通過反思順應形勢、與時俱進，為多邊貿易體制在21世紀的發展找到方向，化"危"為"機”，從長遠來看未嘗不是好事。

二、中國的作用

對中國參與多邊貿易體制而言，2016年也是特殊的一年。今年是中國加入WTO十五週年，當年飽受爭議的加入對中國發展的推動作用已是毋庸置疑，中國從加入時的全球第六大經濟體和第六大貨物貿易國成長為目前的第二大經濟體和第一貨物貿易大國，2015年對外投資的規模也首次超過吸引外資，成為全球併購的核心角色。但是，目前中國經濟也進入新常態，面臨經濟結構調整、供給側改革和去產能等多重挑戰，亟需一個持續發展的多邊貿易體制為其內部改革提供良好的國際環境和外部動力。一旦多邊貿易體制的發展陷入停滯，多邊貿易談判撂荒，對中國的負面影響難以低估。

2016年中國首次擔任全球經濟治理的重要機制"二十國集團"(G20)的東道國，加強貿易和投資機制建設、支持多邊貿易體制是中國國家主席習近平年初宣佈的2016年G20核心工作的一部分。中國新一代領導集體就職以來一直致力於在全球重大問題上發揮引領作用，承擔更多的國際義務，希望為全球挑戰的應對提供"中國方案"。中國也應按此精神出發，積極發揮引領作用，積極推動G20機制和多邊貿易機制的"反思期"，為多邊貿易談判的未來提出"中國方案"。今年初中國在達沃斯小型部長級會議期間提出"團結工作計劃"(SolidarityProgram)，可謂有益的嘗試。

中國一直在發達成員和發展中成員之間積極發揮着獨特的橋樑作用，在當前多邊貿易體制羣龍無首的情況下，中國的上述作用猶為重要。但是，目前看來，由於各成員關於多哈回合談判和新議題的立場和觀點相去甚遠，主要成員關於多邊貿易談判未來的具體設想尚不明朗，短期內尚難有效彌合各方分歧，提出被各方接受的中間道路。如果要推出"中國方案"，前提是先有"中國機制"。中國應審時度勢，在年底之前的"反思期"中，積極主動地首先從以下幾方面着手開展工作：

一、在日內瓦發起有關多邊貿易談判未來的首都高官對話機制。

中國應有所作為，在日內瓦發起由首都高官參加的專門對話機制，共同探討多邊貿易談判的未來，聽取各方意見，尋求可彌合各方立場的中間道路。2011年中國曾和澳大利亞共同在日內瓦發起主要成員首都高官參加的非正式磋商機制(筆者當時是主要組織者之一)，對增進成員之間的相互理解和推進談判效果非常好。由首都高官而非日內瓦談判官員來主導相關討論，主要就是為了打破日內瓦談判官員常有的慣性思維，減少談判決策程序的中間環節。

二、與其他主要成員和發展中談判集團加強對話和溝通。

多邊貿易談判的未來如何定義，主要成員將發揮關鍵的作用，中、美的作用則最為關鍵。日內瓦的普遍觀點是，雖然中、美並不能獨斷多邊貿易談判的成敗，但任何多邊貿易談判缺乏中、美的參與，都難言成功。而且，當前多邊貿易談判的一些深層次矛盾主要存在於中、美之間，只有他們先行溝通和合作，才能為多邊貿易談判提供成功的可能性。為此，中國發揮引領作用，必須和其他具備領袖資質的成員加強溝通，尤其是做好中美矛盾的化解。當然，中國作為長期受益於多邊貿易體制的最大的發展中國家，在此過程中必然也要充分加強與發展中談判集團及這些集團中核心成員之間的溝通。

三、對話和溝通的核心是如何處理多哈回合談判和是否引入新議題。

如前所述，多哈回合的談判授權、歷史成果和具體議題的處理是當前分歧焦點。而是否將新議題引入WTO則是另外一個主要問題。多邊貿易談判的未來如何定義，將取決這兩個問題能否找到解決辦法。囿於當前形勢，希望整體結束多哈回合談判已經是不切實際，以務實的態度挑選部分多哈議題，綜合考慮當前形勢和歷史成果，逐步推動達成協議，可能是現實的選擇。在新議題上，可利用WTO現有的理事會、委員會和工作組等機制展開非談判性質的討論，並通過研討會等方式發揮企業界和智庫的作用，逐步達成一些非約束性的成果。

四、嘗試通過智庫增強發展中成員對新議題的理解和未來參與討論的準備。

目前，主要成員和企業界普遍強調WTO必須與時俱進，就"21世紀新議題"開始討論甚至談判制定相關規則，韓國、菲律賓等提出了"中小企業"、中國提出投資和電子商務等新議題。但主要發展中談判集團仍心存疑慮，一方面作為正式立場仍繼續將新議題和多哈回合掛鈎，強調必須先結合多哈回合，然後才能啓動新議題的討論或談判，但在一些非正式磋商中也表示並不反對討論新議題，希望事先了解其範圍、影響以及是否符合其利益。在此情況下，新議題有可能成為未來多邊貿易談判的一個突破口，即使無法立即啓動談判，至少有可能開始各種形式的討論。為確保發展中成員能夠有效參與這些新議題的討論，中國可考慮通過"南南合作基金"，通過國內外智庫的平台，利用專題培訓、研討會等方式，增強發展中談判集團的首都官員和日內瓦談判官員對這些新議題的瞭解，協助其做好未來參與相關討論的準備。

總之，多邊貿易體制的未來如何發展事關中國自身發展戰略的實現，中國有能力也有責任去發揮引領作用，通過有效的"中國機制"凝聚各方共識，為多邊貿易談判的未來提供務實的"中國方案"。

【作者是日內瓦智庫"國際貿易、發展和經濟治理諮詢中心"(IDEAS中心)的主任、新華都商學院(瑞士)執行院長。此前曾長期參與中國政府的WTO工作，並任職中國常駐世貿組織代表團參贊。】