周漢民：自貿區的法治改革創新

2013年9月29日正式運行中國(上海)自由貿易試驗區，是38年改革開放中非常重要的事情。上海自貿區建設已經兩年半，如何評價上海自貿區的功能、作用和影響？有人會從不同的角度來思考這一問題，比如上海自貿區已經新設了近4000家中外企業，又比如上海自貿區對上海的金融中心、航運中心、貿易中心、經濟中心的發展做出應有的貢獻，還有人會算上海自貿區直接或間接的撬動了上海的經濟發展和GDP的增長。如此等等，我以為都是重要的，但是國家設立中國上海自由貿易實驗區的初衷，我認為就是通過制度創新，以更大的開放來倒逼全國更深入的改革。

由此，兩年6個月上海自貿區的實踐，我以為其核心就是體制機制和法治的創新。首先上海自貿區在全國率先實施負面清單的管理，涉及外商投資的事前審批向事中、事後監管轉變，所以有準入前國民待遇、負面清單管理兩種概括。全世界實行負面清單管理的國家，到中國已經是第77個，但是中國實行負面清單管理的努力是一個重要的創舉。2013年9月30號，第一份負面清單出台的時候有190條，有人認為仍然是冗長的、繁複的。不到一年，2014年第二份負面清單出台，已經降到了139條，開放度擴大18.4%。第三次負面清單已經是個國家的頂層設計，2015年4月8日，為了上海、天津、廣東、福建四個自貿區的運行，國務院出台第三份負面清單，從135條降到122條，所以這就是體制的創舉。何為機制？政府通過審批機制的改革，在上海自貿區由國務院兩次決定，先後取消59項審批制度，為上海自貿區的高標準、市場化、便利化運營奠定基礎。

至於開放，那更是很明確，有54個方面的開放舉措，其中特別值得人們關注的就是國家的“一行三會”在2013年底到2014年初提出金融開放50餘條，去年國務院提出新40條，金融開放政策已經有90餘條。今天是法治論壇，我以為最核心的創新是法治的革命。那就是上海自貿區在2014年8月1日正式頒行實施的《中國(上海)自由貿易試驗區條例》9章57條。以我個人的淺見，這9章57條乃是中國改革開放以來涉外立法非常重要的地方性法規的嘗試。比如它將負面清單入法，比如它將權力清單、就是負面清單的對面同樣入法，比如談到社會力量對改革開放的直接參與以及對政府的監督。比如它提出國際貿易單一窗口的建設應當作為法律要求，零零總總，這一部重要立法的實施已經一年半，我以為它就是上海自貿區體制、機制、法治創新和改革的集大成者。

兩年過去了，想當初，2010年的8月30號，全國人大常委會決定上海自貿區正式運行的前夕，給出了三年的時間點，三部外資立法在上海自貿區28.78平方公里土地上暫停實施三年。距離三年的時間點還有半年時間，應當做什麼了？今年全國人大開幕的第一天，3月5號下午，習近平總書記到人大上海代表團參加政府工作報告的審議，發表重要講話，在講話中提到了對上海自貿區的新要求。總書記認為，上海自貿區要營造三個“化”的運營環境，而且順序就是法治化、國際化、便利化。總書記提到，上海自貿區應當是一個公平的、高效的、有序的自貿區，而且鼓勵上海自貿區應當百尺竿頭更進一步，一定要在與世界開放度最大、開放成績最高的自貿區比較和借鑑中，把上海自貿區建設成為開放度最大、開放層級最高的自貿區。我以為這就是對我們最大的鼓舞。我記得2014年的5月24號，習近平總書記到上海的時候，在上海視察自貿區，和四套班子的同志講話，當時提出的三個目標的順序，第一個目標是市場化，第二個目標是國際化，第三個目標是法治化，這次調過來，第一個目標是法治化，第二個目標是國際化，第三個目標是便利化。由此，趁今天論壇的會議我提出三點建議。

第一，上海、福建、廣東、天津自貿區承載的歷史職責，用我個人的觀點來説，就是要進一步為國家開放進行壓力測試，他們是最重要的壓力測試場。我第一個建議就是應當將正在進行的幾個重要雙邊和多邊國際談判中的相關事務，只要不觸碰國家底線的，就應當在四個自貿區，尤其是上海自貿區進行充分的實驗。這些談判包括中美雙邊投資協定，這個談判歷經7年20多輪，就在最近，談判的正式文書已經就緒，希望在奧巴馬總統任內達成，可以看到這一負面清單是值得我們在自貿區實驗的。第二個談判是RCET協定，就在最近的政府工作報告中，李總理提到我們在權力推進中日韓的商貿談判，現在在推進戰略研究。FTA的談判，亞太自貿區的相關協定，我們正在進行學術的戰略研究。所以我第一個建議就是相關談判的內容，只要不觸及國家的主權底線，只要不涉及決定的內容，許多應當在自貿區充分實驗。

第二個建議就是國務院可以考慮適時推出四大自貿區第二份負面清單，這是對四大自貿區而言的第二份、對上海自貿區而言的第四份，第一份是2013年，第二份是2014年，第三份是2015年。2016年第一季度行將過去，如果我們在這時候提出非常切合實際，但是充分藴含改革力度的負面清單是非常重要的。

最後一個建議，《中國(上海)自由貿易試驗區條例》9章57條的內容，在上海自貿區的今天，這麼小的一個地方，120平方公里的地方進行實驗，有必要，但是我們也聽説國家會擇時選出又一批國家自貿區，就是説第三批，第一批是上海，第二批是福建、廣東和天津，聽説還會有第三批行將被國家指定。如若此，以《中國(上海)自由貿易試驗區條例》為基礎，將自貿區條例上升為《國家自貿區法》的時機已經到了。當我們的實踐已經充分展開的時候，國家級的立法就不應當也不可以離開經濟和社會實踐較遠的距離。我們已經有《中國(上海)自由貿易試驗區條例》為基礎，在充分論證的基礎上，將這一部條例其核心內核加以擴充，形成國家的自貿區法，我相信對於未來的改革開放會是一個巨大的促進，如上就是我的觀點，謝謝大家!