傅瑩：美國主導的世界秩序從未完全接納中國

本文是7月6日全國人大外事委員會主任委員、中國社科院國家全球戰略智庫首席專家傅瑩應邀在英國皇家國際問題研究所（RIIA）發表的演講，題為《失序與秩序再構建》。全文如下：

尊敬的羅賓·尼布里特博士，女士們、先生們，

感謝皇研所邀請我來發表演講。

今天主辦方希望我談談對秩序問題的看法，特別是從亞太的角度，包括中國如何處理與美國的關係和南海爭議。

進入正題之前我想先説一下，很高興又回到倫敦，感覺空氣中都漂浮着熟悉的氣息，自別倫敦我一直繼續關心這裏的動態，對英國復甦經濟和應對多種挑戰的努力印象深刻。

習近平主席去年十月對英國的“超級國事訪問”為中英合作譜寫了新篇章，兩國打造黃金時代的前景令人充滿期待。

英國人一向善於製造驚奇，最近脱歐公投獲得通過令世人始料不及，而第二天看新聞時，已經有人追悔莫及甚至想重新投票，再次讓世人跌破眼鏡。

現在還難以預料事態的前景，但我們都看到世界在發生變化。人們在問：歐洲一體化是否已經止步甚至走向瓦解？這是否會加快以西方為中心的世界權力結構的去中心化？我看到的各種評論和分析中最為深刻的是基辛格博士的呼籲，他希望不要忘記歐洲如何終結了紛爭和開展一體化的初始目的，主張即便英國要脱歐，英倫和歐陸也要保持團結之心，不要讓歐洲從小的分離走向大的分裂。

許多人問，此事對中國何益何損？其實中國對世界一向持整體觀念，中國的最大利益在於全球的穩定發展。目前我們要表明的是，中國仍然要與英國更加緊密地合作，也要繼續支持歐洲一體化進程。

對於當今世界的秩序，一方面有人擔心中國要挑戰美國主導的世界秩序，或者另起爐灶;另一方面又有人憂慮21世紀的世界將滑向失序。我今天主要談第一個問題，當然兩種擔心既是相互矛盾，又是相互關聯的。

請允許我借用雷蒙德·卡佛的一句經典句式：當我們談論秩序的時候，我們在談論什麼？

*在英國和西方，人們認為當今世界秩序是由美國建立和主導的，是“美國治下的和平”(Pax Americana)。概括看這個秩序有三個支柱：一是美國或西方的價值觀；二是美國主導的軍事聯盟；三是聯合國及其下屬機構組織。*這個秩序有其形成的歷史原因，也在現代世界發揮作用，美國作為主導者從中獲利匪淺。

討論中國對這個秩序持什麼立場，首先需要搞清楚中國與之是什麼關係？必須承認，所謂美國主導的世界秩序從未完全接納中國。儘管中國經過30多年的改革開放取得巨大成功，但因與西方體制有差異，長期以來在政治上受到排斥。美國主導的軍事聯盟也不關心中國的安全利益，甚至在亞太對中國構成安全壓力。所以至少可以認為，這個秩序在包容性上存在缺陷。

同時，這個“世界秩序”確實面臨多重挑戰，但並非源自中國，而主要是源於它無法為今天世界的所有複雜難題提供解決方案，有時甚至製造的問題多過解決的問題。

例如，美歐在全球推廣西方價值觀的做法已被證明效果不彰，尤其是在一些國家，當舊的治理體制被破壞時，新嫁接的體制卻不能有效運作，權力真空引發更多混亂，甚至動盪外溢,結果帶來的不是秩序，而是失序。想想看，反恐戰爭打響的時候，誰能想到有朝一日恐怖主義會發展到準國家形態？在阿拉伯世界燃起革命之火的時候，誰又想到後來歐洲會面臨數以百萬計的難民潮？

在防禦領域，美國主導的軍事聯盟將其安全利益置於他國之上，在全球安全中引發新的矛盾，尤其在一些地區爭端中導致更為複雜的局面。這如果控制不好在某種程度上也會加快失序。

全球化的進程改寫了世界，同樣也改變着世界力量格局。過去幾十年來，我們先看到資本、技術和市場從西方發達中心向更加廣泛的邊緣地區擴散和轉移，使較不發達國家有條件實現經濟超越型發展。而現在我們也開始看到，伴隨這個轉移和擴散，世界權力也出現分散化的趨勢。新興國家被期待更多地參與世界事務和分擔責任。

權力的分散化是當今世界的一個現實，然而，世界是否必然要走向失序？難道國際社會不能及時應對、重新構建或者是補充秩序結構？

中國作為崛起性力量，已經認識到外界對中國發揮更大國際作用的期待和關切，那麼，中國是否要發起挑戰，是否必然走向與美國爭奪世界權力？

*世界常聽到中國領導人講，中國是“國際秩序”的一部分。需要澄清的是，此處講的“秩序”指的是聯合國及其附屬機構組成的“國際秩序”，也包括國際法原則。*它或許與“美國治下的世界秩序”有重疊，但不完全重合。中國對這個由聯合國主導的國際秩序有很強的歸屬感。中國當年參與其創立，現在是受益者、貢獻者，也是改革者。用中國國家主席習近平的話來講，中國的意圖“並不是推倒重來，也不是另起爐灶”。

中國正在學習和適應伴隨成長而來的高漲的國際期待，正更加主動地為改革和完善國際秩序貢獻力量。例如：中國啓動了亞投行,英國也加入其中。中國還提出了能更好地連接亞歐大陸的“一帶一路”倡議。再比如，在安全領域，中國國家主席倡導共同安全、綜合安全、合作安全與可持續安全。

目前的一大挑戰是南海爭議問題，中美雙方陷入分歧的困境。

顯然，美國更多的是從地緣競爭的角度看待和處置與中國在南海的分歧的。

從學理的角度講，美國這樣表現有其戰略文化根源。在座各位對地緣政治學並不陌生，是英國議員和學者的麥金德(Halford John Mackinder)20世紀初最早提出“中心地理”學説(Heartland Theory)，主張“誰控制了歐亞大陸心臟地帶就掌握了世界”，這個思想影響了以歐洲為中心的地緣政治思維，乃至其後的戰爭與爭奪。

當美國上升到稱霸世界之後將重點轉向海洋。美國學者斯皮克曼(Nicholas John Spykman)提出“邊緣地帶”理論，主張誰控制了邊緣地帶，誰就控制了歐亞大陸，也就掌握了世界的命運。

我回顧這一段是試圖理解，美國的霸權戰略基於對海上要衝的控制，由此可以瞭解為什麼這個國家對其他國家的海上行為天生地敏感，對中國在南海擴建島礁如此緊張。

事實上，南海總面積達350多萬平方公里，而南沙羣島所有島礁面積加起來不到20平方公里,而且遠離國際航道。美國媒體無限放大中國的島礁建設，讓中國看起來有地緣政治的野心。我在美國常聽到秉承“現實主義者”理念的人預測，如果中國經濟持續增長，美中衝突不可避免。

然而對中國而言，尤其是中國民眾，南海的核心問題是圍繞處於南海四個羣島最南面的南沙羣島部分島礁的領土主權和相關海域的爭議。中國民眾堅信，中國自古以來就對南沙羣島擁有主權。

中國在南沙羣島的治權二戰後被日本交還中國，一直得到外界尊重，包括美國在內的許多國家的海洋勘測等事項都是向中方申請的。冷戰時期有東南亞國家開始侵佔南沙島礁，甚至聲稱發現了“新領土”。然而，二戰以後地球上哪裏還有新領土可以被“發現”？後來在南海發現的油氣資源使問題更加複雜化。

90年代中國與周邊國家改善關係，經過多年努力，與存在爭議的國家達成共識，我們決定通過雙邊談判和平解決問題，解決之前擱置並且尋求共同開發。這個分歧沒有影響東亞地區成功地走向多邊合作。《南海各方行為宣言》的簽署為管控好爭議提供了制度框架。

然而，令中國苦惱的是周邊個別國家沒有遵守《宣言》的精神，試圖把對中國領土的佔領永久化和合法化，包括擴建設施和劃分附近海域。中國在忍耐多年勸説無果後，採取了應對和強化在南海存在的舉措，包括更加嚴格地警戒和擴建島礁改善設施。

而美國的再平衡戰略突出軍事安全色彩，更多強調盟國利益，給南海地區領土爭議增加了新的維度。尤其美國不斷派軍艦軍機靠近中國島礁，甚至進入幾海里內，構成對中國軍事和安全上的威脅。越來越多的中國人相信美國正在支持一些國家與中國對抗。

行動引發行動，錯誤判斷導致相應反應。要走出因南海問題形成的安全困境，中美需要澄清彼此意圖，避免誤判。

*中國在南海問題上的目標首先是維護主權權益。*觀察中國不能忽略歷史維度。這個國家是在首都被帝國鐵蹄踐踏之下跌跌撞撞進入20世紀的，曾有一個多世紀屢遭外敵入侵、強權欺凌的屈辱經歷。也正是基於此，中國人民和政府始終對涉及領土主權完整的問題抱有極強的敏感性，絕不會允許那樣的事哪怕在局部重演，哪怕是寸土。也為此，我們需要足夠的軍事防禦能力。

*第二，南海有重要國際航道，中國是最主要使用者，希望它保持暢通，航行自由。*中國需要提高在南海提供公共服務能力。三座大型燈塔已建成投入使用，同時我們也有海洋監測和環境保護方面的計劃。

*第三，中國與周邊國家在南海的共同利益是維護地區和平穩定。*我們沒有旨在謀求地區霸權的動機和設計。中國也正同東盟國家全面有效落實《宣言》，加緊磋商“南海行為準則”，共同構建地區規則。

*第四，美國在南海問題中不是爭議方。*根本上講，中美都需要南海和平和保持航行自由，應該也需要逐步走向合作。

我不認為中美應該進入地緣競爭的狀態。一旦開啓，雙方將難免陷入漫長的權利爭鬥，焉知其盡頭不是“修昔底德陷阱”？

剛剛過去的7月1日是中國共產黨建黨95週年紀念日。中國國家主席、中共中央總書記做了重要講話，提醒全黨“不忘初心，繼續前進”，堅守為人民服務的承諾。在講話中，他也談到外交政策和對國際秩序的看法，重申了中國促進世界和平與發展的外交理念，表示中國願意與世界一道，為構建公平的國際秩序努力。

藉此，讓我們回到秩序的話題。在考慮未來秩序時，也許我們需要超越現有概念，提出“全球秩序”這樣一個更加宏觀的概念，最大限度地容納全球治理、大國協調、多邊合作、南北對話等等，把我們這個時代所需要的各種支柱和環節都包容進來，包容各個國家和地區的利益和關切。提供一個大家都能舒適地居於其中的秩序屋頂。

(作者為全國人民代表大會外事委員會主任委員，中國社科院國家全球戰略智庫首席專家，中國國際經濟交流中心特邀副理事長)