地下管廊建設卡在了哪裏

明面上，地方政府財力有限，PPP模式又推進不順，是地下管廊建設“喊多幹少”的直接原因。稍作深究發現，問題還出在地下管廊一旦建成後，由誰來進行日常運營與維護，也即由誰來充當地下管廊運營的法人。

從湖南嶽陽抗洪一線到北京中南海，在7月5日至7日的48小時內，國務院總理李克強三次語氣凝重地提及地下管廊建設。截至昨日，今年超強厄爾尼諾現象造成的大範圍降雨，已導致國內近百座城市出現不同程度之內澇，城鄉居民生產生活由此遭受的嚴重影響和損失，為李克強總理強調加強地下管廊建設，作了最急迫的註腳。

地下管廊是在城市地下空間開挖互相連貫的永久性地下長廊，將目前分散鋪設的煤氣管道、供水排水管道、截污外排管道、消防管道、輸電線路、通訊線路，集中並列埋設於統一設計維護、具有智能化監控功能的地下管網，形成城市綜合地下“動脈系統”和“排泄系統”。2014年國家發改委印發《地下管廊建設管理指導意見》，中央財政支持地下管廊建設專項補貼試點起步。2015年，地下管廊建設專項債券發行開閘。去年7月28日，國務院召開常務會議專題部署地下管廊建設工作，並將瀋陽等十大城市納入試點，要求在3年內，上述試點城市建設高標準地下管廊389公里，投資概算351億元，中央和地方財政投入158億元，剩餘的近200億元投資缺口，力求通過政府和社會資本合作模式（PPP模式）填補。

按目前鋼材、水泥、石料、施工機械等的價格，現在安排地下管廊規模化施工是最划算的。不過，即如工程材料價格處於歷史低位，不計地面上的拆遷成本，僅按中等標準施工，地下管廊每公里的靜態造價平均要1億元左右，如果按高標準施工，每公里至少要1.3億元，這還沒有計入管廊運營後的鉅額維護和更新費用。在綜合政策和相應法制保障尚不夠明確的現狀下，地方政府對地下管廊建設難有持久的投入動力。

明面上，地方政府財力有限，PPP模式又推進不順，是地下管廊建設“喊多幹少”的直接原因。稍作深究發現，問題還出在地下管廊一旦建成後，由誰來進行日常運營與維護，也即由誰來充當地下管廊運營的法人。政策不清晰，法律不規範，運營法人不明確，儘管短期內有財政補貼，但社會資本的積極性調動不起來，地下管廊建設就卡在這一系列的現實障礙中。

務實可行的建設模式是，少量財政投入作撬槓使，建設資金以社會資本挑大樑，組建法定地下管廊運營公司進行建設和運營，並頒行專項法規清晰界定運營公司的職責、權利和義務。具體而言，先要明晰建設運營公司的法人性質，是事業法人還是市場法人，不同的法人性質，相應的信貸政策、税收政策、招工政策、監管政策都有所不同。目前看來，事業法人之路很難走得通，否則，政府財政不但難以承擔建設費用，更無法承擔長期維護更新的鉅額費用。

既然需要走市場法人之路，建設運營公司就應當是經營性企業，政府就應當先對有意參與其中的社會資本作出一系列法制安排，主要包括建設階段的信貸政策，與基建工程掛鈎的一系列政府基金減免政策，財政投入與補貼是一次性的還是常年性的，財政投入與補貼是否變身為政府股權，相關税費如何減免，管廊建成後按何種標準向管網使用單位收費，等等。若上述問題都明確後，運營公司仍賺不到錢，抑或利潤率低於事先與政府的約定，這利潤差額通過何種途徑解決；如果由於使用單位的問題或運營公司失責，導致管廊或線路受損，分別由誰賠償及按何種標準和程序賠償，等等，這些問題涉及的責任、權利、利益未能明晰，就很難指望社會資本為地下管廊建設“動心”。

反觀一些地方政府，在吸引社會資本參與市政工程建設時，往往先做出籠統的“大承諾”，引導社會資本先投了再説，等到具體矛盾扎堆時，當年的承諾者往往已不在其位，於是社會資本與政府扯皮不止。這樣的事情多了，社會資本就變得謹慎有加。從加強城市基礎設施建設，到廣義的PPP項目推進，都必須從明晰社會資本的責權利入手，城市地下管廊建設才能邁出大步，最大限度避免“一場暴雨全城觀海”的尷尬。(本報特約評論員)