自由裁量權豈能為違法行為開後門

保護農用地不被侵佔是國土資源管理部門的使命。然而,在廣東省陽江市,一宗數萬平方米農用土地在被非法徵用過程中,8年來當地陽東區國土部門連下4道土地行政處罰決定書,非法徵地行為不僅未得到阻止,相反佔地面積卻越來越大。記者調查發現,面對行政處罰,當事人一邊認罰一邊繼續違法,當地國土部門卻一直按每平方米1元錢予以罰款。(見本報今日5版報道)

違法佔用農地長達8年,相關部門所開出的罰單,卻低至“每平方米1元”。如此輕描淡寫的處罰,幾乎是對不法行徑的變相鼓勵。在這樣的背景下,當地國土部門連下4道處罰決定書之後,“非法佔地”的鬧劇非但未被遏制,反倒有愈演愈烈之勢,也就不難理解了。面對這一赤裸裸的土地違法案件,當地主管機構的弱勢和容忍,不禁令人生疑。

對於開出的近乎兒戲的“罰單”,陽東區國土局也自有一套説辭。其解釋稱,按照法律規定,對未經批准非法佔用土地,處每平方米30元以下罰款,“1元錢符合標準”。此番説辭看似循章引據,實則讓人哭笑不得:難道30元以下的限額,就非得意味着,低至1元的象徵性罰款嗎?要知道,行政處罰所具備的自由裁量空間,絕不是為了給違法者大開方便之門。如若罰單每每“就低不就高”,又何以懲戒不法行為、彌補損失?

其實,當地針對此事所開出的行政處罰決定書,荒誕之處並非只有“罰款太少”。另一個備受詬病的問題在於,陽東區國土局,並未責令當事方退還非法佔用的農地。這一舉動,無異於變相承認了“土地使用權變更”“用地性質發生變化”的既成事實——從某種意義上説,在這整個過程中,土地執法非但沒有制止違法行為,反倒起到了“為之洗白、將之合法化”的作用。

對於一起違法事實清楚,適用法律明確的土地違法案件,為何當地職能部門屢屢表現出猶豫不決、投鼠忌器?或許是因為,這一起非法佔地的活動,並未引起失地農民的強烈民意反彈,故而主管機構索性“懶得多事”?又或許是因為,此一土地開發項目,涉及了地方建設發展的“大局利益”,故而國土部門也就“便宜行事”了?還是有其他私人貓膩?可能的原因不外乎幾種,但哪一種顯然都站不住腳。

土地執法,本應基於相關的土地法規嚴格執行。如果摻雜了曖昧的利益算計,必然變得畏首畏尾,甚至於有選擇性地執法,勢必會造成惡效應、副作用。從長遠來看,土地執法的過程只有遵循一致的標準、保持執法尺度的穩定性,才能真正捍衞良性的用地秩序。特別是對於農業土地的保護,更是要強調行政執法的重要性。因為眾所周知,農民羣體處於相對的弱勢地位,其並不具備足夠的議價能力。在開發商和某些違法亂紀者的面前,農民羣體缺乏守護住自家土地的能力。如果土地主管部門不能在涉農土地糾紛中秉持公正公平立場,還容易衍生出後續的一系列衝突事件。（然玉）