人民日報協商之路：讓小社區發揮大作用

隨着城鎮化進程的推進，作為現代城市空間和功能組織的基本單元，社區如今已經成為我國社會的基礎細胞。社區公共服務質量，關係城市居民的生活水平和質量，社區建設的成敗，也直接影響着新型城鎮化建設的發展趨勢。

據統計，2007年至2014年，我國社區事務支出增長了299.41%，社區服務機構數量和覆蓋率分別增加了46.14%和49.39%。然而，我國社區治理與服務整體仍處於初級階段，治理水平較低、主體較少，服務供給不足、分佈不均，提升的潛力巨大，發展任務也十分緊迫。

如何推動社區服務業快速發展？新型城鎮化過程中社區治理模式如何改進？近期，由全國政協副主席、九三學社中央主席韓啓德帶領的調研組奔赴廣東廣州、深圳、珠海等地，圍繞“新型城鎮化與社區服務業發展”進行調研，為城鎮化過程中的社區治理與服務業發展建言獻策。

強化規劃引領，為社區服務業發展提供更有力支持

廣東省城市建設歷史悠久，改革開放以來，隨着經濟的快速發展，城市建設發生了翻天覆地的變化，目前廣東省現有城市社區已達6000多個，社區服務的內容也越來越多樣化。

隨着社區服務需求的不斷擴大，社區服務業的市場也在不斷擴展。一組數據或許能説明問題：當前，相比於我國GDP增速下滑到6.9％，服務業的增速仍達9.5％；2014年，全國家政服務業企業營業收入同比增長20%；2016年前4月，家庭服務、清潔服務、社會工作行業營業收入同比分別增長23.0%、13.4%和24.7%。

社區服務需求的不斷增長，也帶動政府由“管理社區”向“服務社區”轉變，一些本應由政府承擔而政府又沒有足夠精力投入的服務，在有些地區開始嘗試以政府購買服務的方式實現。在廣州，2009年開始大力打造“家庭綜合服務中心”，引進民辦社會工作服務機構承擔提供各類社區服務，服務範圍涵蓋了家庭服務、青少年服務、長者服務、殘障服務、義工發展、人際關係拓展等，曾產生全國性影響。在深圳，龍崗區推出的“居民點菜做菜、政府買單”的“社區民生大盆菜”項目，2015年投入4.17億元實施了3211個項目，滿足社區多元化、個性化的服務訴求，得到羣眾普遍好評。

然而，放眼全國，截至2014年底，全國城鎮社區服務覆蓋率卻只有約45.5％，農村社區綜合服務設施覆蓋率僅為11.3％，城鎮物業管理覆蓋率僅為50%。一些地區社區服務市場發展阻力仍然較大。

調研組認為，近年來，儘管中央就發展社區服務、擴大社區消費出台一系列文件，但落地效果並不理想。有的地方政府存在既當裁判員又當運動員的慣性，導致不少類型的社區服務停留在基礎和普惠性階段，增值性商業服務發展緩慢。有的社區空間佈局規劃建設不到位，導致社區服務設施不足、類型單一，不少社區洗染、維修、餐飲、零售等業態呈現“小散亂”狀態，養老幼托、菜市場、便利店等機構設施佈局不合理。

“社區服務業是發展經濟、促進就業的‘催化劑’。”韓啓德在調研中指出，隨着社區服務消費空間拓展，以及“互聯網+”潮流到來，以往“小而散”的社區服務將成為極具價值的消費市場和數據金礦，激發分享經濟等商業模式創新，為調結構、促發展提供強大動力，未來應當強化社區服務業發展的規劃引領，為部分服務行業健康有序發展提供必要扶持。

加強社區治理能力現代化，引導社區治理與社區服務相協調

隨着社區服務業的迅速發展，社區治理的工作也不斷面臨新情況新問題。一方面，社區服務業內容、規模的擴展對社區治理提出了更高的要求，另一方面，社區治理的水平也影響着社區服務業的發展狀況。

在社區服務業發展中，服務水平不一、收費混亂、售後保障難等系列問題是居民反映社區服務業普遍存在的問題。據統計，2012至2015年，全國生活、社會服務消費投訴增幅達26.04%，投訴量佔服務類投訴的1/3。如何協調處理好這些問題，讓社區服務業健康發展，讓社區羣眾放心滿意，成為社區治理過程中值得研究的問題。

“社區治理與服務涉及工作很多，有沒有部門主管或牽頭？”“政府和居民間怎麼順暢溝通？”“居委會、業委會和物業間，政府各部門間如何協同？”“政府和市場間如何協同區分甚至列出清單？”調研走訪與座談過程中，韓啓德對社區的職能定位和管理機制十分關注。

調研組在調研中發現，當前社區治理與服務的體制機制仍不完善。社區治理工作與服務工作在政策、制度層面仍彼此分割，缺少戰略性和系統性。從中央層面看，部際協調難度較大，未形成協同推進的有利格局，中央雖設有社會治安綜合治理委員會，但主抓社會治安工作，不過多涉及社區治理與服務領域；衞生、人社、民政等部門間的行政壁壘，也制約着社區醫療、養老融合服務等的制度和標準建設。

此外，社區自治和各方參與的意識能力仍然較弱。例如，小區業委會在維護業主權益、協調各方關係方面發揮着日益重要的作用。然而，因出現時間晚、分管部門不同，業委會並未納入社會組織和自治組織範疇，與居委會的關係較不清晰，與物業公司地位不對等，為治理資源、程序、監管等方面的割裂和混亂留下隱患。在此影響下，業委會地位處於弱勢，全國成立率僅不到40%，監督和服務作用發揮極其有限，實際正常運作的約僅佔15%。

調研組建議，未來應以信息化和標準化為基礎，統籌推進社區治理與服務改革。設立社區治理與服務的部門聯席會議制度，落實部門分工和責任；聚焦基層政權與社區的職能梳理，建立“契約”管理關係；加快推進“互聯網+社區治理與服務”信息平台建設、標準體系建設；加快完善社區服務業尤其是養老、幼托、家政、資源回收等行業標準，完善政府提供公共服務、購買社會組織服務、公益創投等服務標準，以及社會組織、社會組織孵化器標準等一系列規範標準。

政府掌舵、社會划槳，鼓勵扶持社會組織為社區服務

隨着社區服務專業化程度的加深，通過向社會組織購買服務的方式，有效地提供優質專業的服務逐漸成為一種潮流。在這種背景下，社會組織也逐漸成長為提供社區服務的重要主體。

“你在學校學的什麼專業？”“這裏的社工是怎麼進行管理培訓的？”“收入怎麼樣？”在深圳南嶺村社區綜合服務中心，調研組對在這裏服務工作的社工進行了詳細瞭解。

在廣東，社會組織為社區服務的模式已比較普遍。但從全國來看，我國社區社會組織發育水平仍然較低，主要表現首先為數量少、規模小，發達國家每萬人擁有社會組織數多超過50個，但2015年我國僅為3.4個，其中社區社會組織數量合併公益性組織、行業協會佔比不到五成，“小草多，大樹少”。其次是層次低。2014年底，我國專業社工僅佔全國總人口數的0.3‰，發達國家高達2‰。第三是人員穩定性差。在社會組織發育較好的深圳，2013至2015年社工流失率分別達19.8%、22.2%、18.1%。

經過調研，專家們認為，制約社區社會組織發展的原因首先是社區社會組織定性模糊，社區社會組織身份、運行等缺少專門法律規範，目前多被定為民辦非企業或營利性企業，致使總税率超過10％。社區社會工作的認知度也較低，人才發展受限，不僅公眾對社區工作了解少，甚至政府職能部門對社工專業工作方法和理念缺少認知、對專業社工缺少認同和重視。

“蓬勃發展的社會組織應是未來社區治理與服務的主力，我們迫切需要找準對策，鼓勵社區社會組織發展壯大，打造利於社會組織生長的環境。”調研組建議，未來應以“政府掌舵、社會划槳”為方向，為提升社會組織能力打造平台拓展資助渠道。同時，着力激發社區自治、志願服務的內在活力，提升居民參與的意識和能力，通過不斷完善社區黨組織、居委會、業委會、社區社會組織、駐區單位、市場主體和居民代表參加的社區協商議事制度，賦予居民社區公共事務決策、管理和監督的權力，培養表達訴求的有效方式、參與治理的基本素養。

“社區服務涵蓋內容很廣、涉及部門眾多，與百姓民生、基層治理和社會穩定緊密相關。”韓啓德説，目前我國正處於全面建成小康社會的決勝階段，面臨經濟社會轉型升級壓力、收入分配改革阻力及人口老齡化提前等問題，應把社區治理與服務提升到國家經濟社會發展的戰略高度，在推進新型城鎮化的背景下不斷創新模式，以開放姿態廣納良策，協調部門力量整合社會資源，推進社區治理與服務綠色發展，保障人民羣眾共享改革紅利。

《 人民日報 》（ 2016年07月13日 20 版）