人民日報熱點辨析：將税收法定原則落到實處

黨的十八屆三中全會《決定》提出“落實税收法定原則”，為我國税收立法提供了頂層政策依據。“税收法定原則”與“罪行法定原則”是人類社會法治文明的兩大優秀成果，構成公民財產權和人身權保護的兩大基石。税收法定原則的實質，就是通過立法控制和程序規範來限制徵税權的行使空間和方式，進而保護納税人權利。2015年修訂的立法法，將第八條的“税收基本制度”進一步細化為“税種的設立、税率的確定和税收徵收管理等基本制度”，並單列為第六項，位於公民財產權保護相關事項的首位。這使得税收法定原則在法律層面有了更為清晰、明確的規定。當前，我們應如何正確認識税收法定原則並將其落到實處？

落實税收法定原則不僅對規範政府徵税權、保障納税人權利至關重要，而且關係依法治國方略能否得到貫徹落實。在學理意義上，税收法定原則的要義在於三個方面：一是課税要件法定，即納税人、徵税對象、計税依據、税率、税收優惠、徵納程序等基本税收要素應當由法律規定；二是課税要素明確，即上述基本税收要素在法律中的規定應當儘可能明確、詳細，避免出現漏洞和歧義；三是徵税合法，即税務機關必須嚴格按照法律規定的課税要件和徵納程序來徵收税款，不允許隨意加徵、減徵、停徵或免徵。在實踐層面，理解税收法定原則還需把握兩個要點：一是税收法定是否包括人大授權立法；二是税收法定是否僅僅包括税種立法。前者是指徵税權要受到立法機關的約束，人大授權立法並不違反税收法定原則，但是此種授權不宜成為常態，只是税收法定的一種特殊形態或者補充，而且有授權就應當有監督。對於後者而言，税收法定涵蓋所有的基本税收要素，税種、税率以及徵納程序等基本制度均應由立法機關制定法律規定。

理解税收法定原則需要注意幾個方面的關係：一是形式法定與實質法定的統一。形式法定是指税收事項應當通過法律的高位階形式規定，但該法律本身應是體現憲法精神和納税人權利保護的法律，實現“良法善治”。二是徵税法定與用税法定的統一。税收法定是指税款徵收應當嚴格按照法律的規定執行，但税款入庫成為財政資金以後，依然應當實施嚴格的預算管理，實行税款的全流程監督和管理。三是立法規範與法治運行的統一。立法需要與執法、司法相配套，實現良性互動。税收法定既要依託税收立法的嚴格性，也要依託税收執法的妥適性，還要依託税收司法的公正性。

在我國現階段，應當如何理性看待和處理税收事項上多元利益博弈的問題，特別是改革與立法的關係問題呢？可以説，只有立法實現程序正義，才能更好凝聚改革共識，降低改革風險，引領和推動改革，有效化解深層次社會矛盾。目前，我國已有個人所得税法、企業所得税法、車船税法、税收徵收管理法等税收法律規定。按照中央通過的《貫徹落實税收法定原則的實施意見》，開徵新税的應當通過全國人大及其常委會制定相應的税收法律；同時，要對現行的一些税收暫行條例進行審查，或者通過修改上升為法律，或者廢止。在此過程中，尤其需要明確税收事項變動應秉持嚴格法定精神。我國目前處於税制改革的關鍵時期，税制的調整和優化必須在法治框架下循序漸進，相應的税種法律化需要適應全面深化改革的客觀需要，在審慎抉擇和細緻安排基礎上將税收法定原則落到實處。

（作者為北京大學教授、中國財税法學研究會會長）

《 人民日報 》（ 2016年07月19日 07 版）