沈丁立：國際規則中“美國反對美國”之怪現狀

美國樂於建章立制但它自己未必遵守

不知從何時起，“規則”成為美國比照中國的慣用説辭。美國動不動就説中國破壞國際規則，動不動就要維護國際規則、要求中國必須遵守。即便是明目張膽地介入南海問題時，美國依然打着“維護規則與秩序”的幌子。美國防長卡特不久前在香格里拉對話會上就表示，要建立“基於規則的地區安全體系”。美國有意建立規則體系，這並不令人意外。善於建章立制，向來就是美國的特長。當今世界最為重要的國際安全制度即聯合國體系，就是70多年前在美國的推動下建立而成。

美國倡議建立規則體系，自然是為規範體系成員，以便體系穩定，方便不言而喻的體系領導者美國來駕馭這樣的體系。顯然，就“基於規則的地區安全體系”同中國的關係而言，如果中國進入體系，美國就可用規則限制中國。即使中國徜徉在體系之外，美國仍可藉助規範來制約中國。

問題是，美國到底要建立何種地區安全體系？美國自己是否願意接受它自己所制定的規則？對於這些，卡特語焉未詳。對於前者，美國目前恐怕只有抽象的概念，並無具體的想定。可以肯定，美國對各種可能的地區安全機制未必都持開放立場。根據歷史經驗，更可以肯定，即使是對於由它自己提出的機制，美國也未必總能遵守。

中國對亞洲安全體系的認知與美不同

亞洲需要何種地區安全體系呢？是北約的亞洲版嗎？美國未必不想，但它深知其難。即使將日本和韓國這兩個盟國與它攏在一起組建一個三邊聯盟，事實上也難乎其難。集體軍事同盟的關鍵是安全聯防。但是，能夠想象韓國受到攻擊時它能接受來自日本的軍事援助嗎？如此體系，有可能是把中國視作假想對手的。但是，能夠想象當中美髮生嚴重衝突時，韓國必然會同美國站在一個戰壕嗎？顯然，如果美國要在亞洲打造一個針對中國的安全體系，它恐怕還找不到什麼追隨者。譬如，美國提出在南海巡航的機制，迄今應者寥寥，反應冷清。

中國對亞洲地區安全體系並不反感。北京對以亞信機制為基礎的亞洲共同安全很有興趣，也正在身體力行地予以推動。中國主張的亞洲安全體系有幾個基本特點：包容性、多元性、開放性。包容性，是指泛亞安全體系，應該廣泛接納亞洲各國，而非由少數國家組建排他性的團團夥夥。多元性，是指亞洲安全除了傳統安全以外，還應包括各種非傳統安全，更應包括經濟、人文與生態。開放性，是指中國主張的亞洲區域安全體系歡迎域外國家和組織參加合作，但亞洲的安全首先還是區內國家自己的事情。

兩相比較，可以發現美國可能主張的地區安全體系與中國等國倡議的亞洲安全機制存在不少差異。儘管中美所關注的地區安全體系都聚焦在亞洲，但美國主張的排他性和中國倡議的包容性有着顯著不同，反映出前者主張的競爭性和後者倡導的合作性。很明顯，按照美國的做法，亞洲一部分成員在提升安全的同時，很可能造成另一些成員的安全缺失，因而在更大範圍內導致安全形勢惡化。

美國所主張的安全體系，大抵還是軍事安全，這無疑是當今安全的主角。對於脱胎於傳統安全的核安全問題，中美均高度重視，雙方已在北京共建了中國核安全示範中心，兩國還將與國際社會繼續推動建立基於規則的地區性和世界性核安全體系。再看中國主張的安全體系，它涵蓋政治軍事，放眼經濟、人文與生態，更符合當前和未來人類安全發展的趨勢。中國所關注的地區和世界綜合安全理念，跳出了國家競爭的俗套，更有可能凝聚國際合作的共識，反映了合作導向的國際安全觀。

美國主張的安全體系並不總是效果理想

美國所主張的安全體系，必定是由美國實施主導。然而經驗表明，這並不總是效果理想。究其原因，往往由於美國功利導向，因此經常出現“美國反對美國”的局面。美國不是濫用規則，就是違反規則，從而導致體系混亂，規則遭到踐踏。

就以美國推動的“核供應國集團”體制為例。美國在1975年發起這一機制，目的在於實施核技術出口控制，以限制不加入《不擴散核武器條約》的國家，從而防範核武器擴散。依據這一規則，印度等未加入《不擴散核武器條約》的國家，不僅受到“核供應國集團”的合作限制，而且不具備加入“核供應國集團”的資格。但是，在印度突破核武器發展之後，美國不僅推動“核供應國集團”免除對印度的合作限制，目前還在推動印度加入這一組織。

這説明美國倡議建立“基於規則的地區安全體系”，乃是十分可笑。美國對於所謂規則，實在具有相當的功利趨向，要建要拆十分隨意。卡特部長所稱的“規則”若真基於“原則”，那還值得尊敬，可惜事實並非如此。客觀上，美國奉行的規則基於利益，往往不是原則。由於利益不斷變化，迫使美國所謂的規則必須與時俱進。一旦無法及時跟進，美國必然不顧規則，甚至破壞規則，這就是國際社會所看到的美國對待規則的實用性常態做法。

在南海問題上，美國近來似乎發現《聯合國海洋法公約》對它有用，包括“航行自由”與“無害通過”等條款，於是它不顧本國尚未批准這一《公約》，硬是把自己打扮成天下最講國際法制的國家。然而，《聯合國海洋法公約》是《聯合國憲章》之下的二級公法，它首先必須遵從《聯合國憲章》。在南海島礁主權問題上，是越南、菲律賓等國家首先違反《聯合國憲章》並侵佔中國海洋國土，並因此損害我國根據《聯合國海洋法公約》所能獲得的在南海的海洋權益。美國對此視而不見，卻貌似公正地直接引用《聯合國海洋法公約》以偏袒菲律賓等南海聲索國的利益。

美國對國際機制的偷樑換柱，再好不過地昭示了它所謂的“基於規則的地區安全體系”，只可能是其“基於利益”而隨心所欲維護霸權的工具。(作者是復旦大學國際問題研究院副院長)