賈烈英：歐洲難民潮帶來的思考

2015年，歐洲面臨着二戰以來最嚴重的難民潮，從中東和北非湧向歐洲的難民約有150萬人。阿拉伯世界一向被視為歐洲的“後院”，也是本次難民潮主要的發源地，這次難民潮給歐盟帶來了諸多挑戰，值得認真思考。

難民潮挑戰歐盟價值觀

面對這次二戰以來最大難民潮的衝擊，歐盟成員國的態度不盡相同。大國之間不一致，共同的司法內務政策受到考驗，歐盟的道德與制度優越感也受到質疑，歐洲的政治秩序遭遇了一場空前危機。

首先，德國的政治影響力進一步加大。法德是歐盟一體化的發動機，兩國在重大問題上總是儘量相互協調和配合。但是由於法國遭受恐怖主義襲擊，況且人口中穆斯林比例已經超過了10%，所以政府對於接納更多中東難民很謹慎。

其次，歐盟共同的難民政策受到挑戰。歐盟的難民政策經歷了一個各國各自為政到相互合作與協調，再逐步統一至歐盟框架之下的過程，並最終逐步形成共同的難民政策。但是統一的難民政策卻難以順利落實。大國任性改變態度，小國更以國力不足拒不執行。面對歐盟戰略上的軟弱無力，人們不禁會問，歐盟還能存在多久？歐盟引以為傲的“歐洲各大共同體、共同外交與安全政策、刑事領域警務與司法合作”，這三大支柱都不足以處理家門口的問題，歐盟在世界政治中的發言權必將大打折扣。

再次，難民潮也使歐盟宣揚的普世價值觀陷入困境。多年來，歐洲一直是很多政治、經濟、社會規範的誕生地與輸出地，比如主權、市場經濟、國際法、人權、民主等，歐洲也為自己的規範性權力感到自豪甚至到了傲慢的程度。而對其輸出的戰爭，殖民主義，政治、經濟、文化、生態多領域的危機，干涉主義災難等卻避而不談。這次歐洲家門口的難民潮使歐洲左右為難，挑戰直指歐盟深層次的普世價值觀。

難民潮呼喚全球治理

當前，難民潮主要衝擊的是歐盟的大門，卻需要世界的通力合作來解決。隨着交通手段、信息技術的助力，跨境問題日益突出。除了國家間的雙邊合作外，區域合作、全球合作都是必不可少的。

要想徹底解決難民潮，必須重新對世界秩序進行深刻反思。歐盟2011年以來的對阿戰略出現了大的偏差，偏離了原先宣稱的歐洲睦鄰政策和地中海聯盟戰略。洶湧的難民潮已經證明了武力輸出民主、民主和平論、大中東民主化的失敗。當前衝擊歐盟的難民有80%來自敍利亞，敍利亞安定了，難民的人數就會大大減少。在敍利亞問題上，中俄一直力主政治解決，在聯合國多次行使否決權，防止了保護的責任的濫用和新幹涉主義的衝動。歐美目前不能再以巴沙爾下台為前提解決敍利亞問題，敍利亞的道路應該由敍利亞人民自己選擇。

進一步完善歐盟內部的難民治理機制。世人對歐盟在本次難民潮當中的做法評價不一，歐盟的難民工作還有很多提升的空間。例如：制定歐盟統一的對待難民標準;以難民基金為槓桿獎懲接納、有限接納或拒絕安置難民的成員國，讓成員國感到安置難民有利可圖，而非完全是負擔;歐盟國家間協調依然存在較大問題，各國未能公平分配接受難民的任務;在南歐國家或更廣成員國範圍內號召挖掘可利用的地域資源;加強難民救助體系的國際合作，或加強難民海上救助，或在中東地區建立更多難民救助中心。

發揮以聯合國體系為代表的國際社會作用。半個世紀以來，聯合國為解決世界難民問題作出了巨大貢獻，因為其傑出的工作，1954年和1981年諾貝爾委員會兩次把和平獎授予了聯合國難民署。但是，現在以聯合國為代表的全球治理體系仍然非常脆弱，以至於出現了反恐越反越恐、國家合作越來越趨流散、全球問題得不到有效治理等問題。其實，冷戰後的世界出現了許多全球性問題，這些問題跨越國界、超越國別，對整個人類形成威脅，許多非傳統威脅都屬於這一範疇，任何單一國家都無力獨自解決這些威脅。這種態勢原本可以形成更加有效的合作平台，但事實上解決全球問題的合作平台並沒有形成。未來應該更加重視發揮以聯合國為代表的國際社會作用。

把握好主權與人權關係

歐盟是國際關係中的主體，難民也是國際關係中的主體，它們之間依賴於對世界政治本質的看法。有人認為世界政治本質上是權力政治，有人認為本質上是權利政治，實際上二者的結合才是它的全部，歐盟對阿拉伯世界戰略的基礎依然是主權和人權的關係問題。

歐盟是歐洲區域主權國家合作的實驗。其設計是通過低級政治走向高級政治的路徑，減弱單個國家的主權，建立超國家機構，擴大和加深國家間合作，從而為改善歐盟區域內的和平、發展和人權作出貢獻。但是它的組成單位是國家，而不是個人，所以歐盟的權力與成員國的權力、歐盟的權利與歐盟公民的權利有一種張力。

同理，歐盟成員國的主權與中東國家的主權有張力，也就是有權力衝突，當歐盟國家依仗自己的權力，摧毀中東國家的主權邊界時，難民問題產生了，而當前的歐盟不足以給這些難民提供權利保護，無論是理念上的，還是實踐上的，但中東的難民不能忍受在本國失去權利的生活，而對歐盟國家將給與的權利產生了幻想，這便產生了一幕幕的悲劇，難酬蹈海，在所不惜。

由2015年的難民潮可以看出，歐盟一體化的步子不可能太快，國際法治還有很長的路要走，權利本位雖然是世界政治的發展趨勢，但是權力支撐是必不可少的，而在可預見的未來，權力基礎的提供者依然是主權國家，區域制度也好，全球制度也好，都不能忘記權利與權力是不可分離的，人權最有力的保護者是公民所屬的主權國家，輕易以武力干涉一個主權國家的內政，必須準備承受相應的代價。