信訪立法亟須升級

作為行政職能部門的“信訪局”，在實踐中不得不承擔起幾乎所有領域的信訪事項這一使命。解決“信法不如信訪”這一難題，恐怕還得先用法律將信訪規範起來。

在全面推進依法治國的大背景下，法治信訪改革正在向縱深推進。國家信訪局有關負責人告訴記者，國家信訪局還將繼續推出一系列規範措施，健全信訪法治體系。此外，信訪立法進程正在穩步推進，現已列入國務院2016年立法工作計劃的預備項目。

在官方的介紹中，現行信訪制度多被追溯至上世紀50年代。1951年6月7日，當時的政務院頒佈了《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》。如我們所知，在那之後的二十多年裏，這部行政法規並未得到良好的施行。直到1995年國務院頒佈《信訪條例》，儘管其層級仍停留在“行政法規”上，但它被普遍認為是法制恢復重建後第一部有關信訪的“法”。

一些人習慣把信法與信訪對立，並不是説信法可以否定信訪，而是在現實生活中，本該依靠司法解決的糾紛大量流入了信訪。這也使得信訪在制度設計上就爭議頗大。2005年新的《信訪條例》頒行，將信訪明確定義為“公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”從中不難看出，這裏的信訪本就單指行政信訪。《信訪條例》就是行政機關制定的，它也只能規範行政信訪行為。這意味着，向行政機關之外的其他國家機關（比如權力機關、檢察機關、審判機關等）上訪，目前仍然沒有類似《信訪條例》這樣具體的法律規範。

這一怪現狀反過來影響了作為行政職能部門的“信訪局”，在實踐中不得不承擔起幾乎所有領域的信訪事項這一使命。幾年前一個被頻繁引用的數據是，在全部信訪事項中涉法涉訟事件佔了約七成。這些涉法涉訟事件，行政部門本無權處置。如果硬要依行政權強加於司法權，又構成行政對司法的侵蝕，並將直接衝擊生效裁判的既判力，使司法的確定性蕩然無存。

十八屆三中全會之後，信訪改革驟然提速。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》。其中明確指出，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來由政法機關依法處理，並建立涉法涉訴信訪依法終結制度。這被媒體稱為“涉法涉訟信訪迴歸司法”。今年7月，最高法又下發了《關於人民法院辦理執行信訪案件若干問題的意見》，要求各級人民法院建立和落實執行信訪案件交辦督辦制度，進一步為落實“訴訪分離”提供保障。

審視現實，解決“信法不如信訪”這一難題，恐怕還得先用法律將信訪規範起來。所以，我更關心的是，信訪法有沒有列入全國人大的立法計劃，以及有沒有明確的出台時間表。（王琳）