公益訴訟緣何不求多

近期，公益訴訟成為社會公眾關注的焦點。不久前，中國消費者協會首次提起了公益訴訟。最高人民檢察院也於近期披露，全國人大常委會授權最高檢開展公益訴訟試點一年來，北京、吉林、內蒙古等13個試點地區均提起了公益訴訟。

相比於社會組織和公民個人提起的公益訴訟，檢察機關可謂“國家隊”、主力軍。不過，檢察機關發現的案件線索，最終提起訴訟的比例看上去還很低。截至今年6月，試點地區檢察機關共發現公益訴訟案件線索1942件，最終向法院提起公益訴訟的只有30件。如此比例，不是因為尚未走出公益訴訟的“公地悲劇”，而是一種現實的策略選擇。

司法是維護社會公平正義的最後一道防線。檢察機關提起公益訴訟，也是保護社會公共利益的最後一道防線。檢察機關提起公益訴訟，不應一味追求數量，而應重在發現問題並督促解決問題。實際上，並非所有涉及公共利益的行政違法行為，都適合以公益訴訟的方式加以監督。因此，把公益訴訟作為最後選擇，更多選擇向相關行政機關提出檢察建議等訴前程序推動問題解決，既可以節約司法資源，也有利於提升公益訴訟的威懾力。在試點過程中，大部分案件線索也是在訴前程序中得以解決的。統計數據顯示，在試點檢察機關所辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，77.75%的已由行政機關糾正違法或履行職責，逾期未糾正的僅佔9.74%。

由檢察機關為公益訴訟破局，是有意為之的改革，也是倒逼出來的選擇。儘管我國的法律制度對公共利益設置了立法保護、行政保護、司法保護、社會保護四層制度安排，但每一層保護均有侷限和不足。在許多地方，公民個人無力發動保護，行政機關未能依法履行執法和監管職責，司法機關因為制度限制不能主動介入，社會組織發育不足難以承擔重任。

在司法實踐中，公益訴訟長期執行不暢，一個關鍵因素在於之前未能很好地解決訴權資格的問題。而探索檢察機關提起公益訴訟制度，正是為了在實踐層面彌補這一缺陷。儘管這一制度安排存在“民事公訴”等爭議，但檢察機關獨立的法律地位決定了其更少受地方、部門利益的牽涉，適合為保護公共利益提起訴訟。此外，檢察機關擁有獨立的調查權，有能力解決好公益訴訟中至關重要的調查取證和舉證困難等問題。而且，檢察機關擁有一支專業的法律隊伍，他們對手中的公益訴訟權更為審慎，能在一定程度上防止重複訴訟、“搗蛋者訴訟”等問題。

不論什麼改革，最終要靠效果説話。記者在採訪中曾經遇到這樣一個案例：某縣10多家石棉礦企業自1950年開採至今均未依法辦理環評手續，給生態環境造成嚴重影響。縣環保局對此雖有關注，但一直未採取切實有效的監管措施，導致污染問題始終未能解決。直到檢察機關介入，決定提起行政公益訴訟後，縣政府立即採取措施，對這些企業依法予以關停，並認真進行整改，困擾該縣60餘年的石棉污染問題才得以解決。

改革是系統工程，要有全局視野，需要協調推進。利用好檢察機關的威懾力，倒逼行政機關適應並尊重公益訴訟，為公民和社會組織提起公益訴訟創造更有利的環境，才能調動社會各方面力量共同維護國家和社會公共利益。（彭波 作者為《人民日報》政治文化部記者）