城管處罰違法停車需解決兩大問題

由住建部牽頭起草的《城市管理執法辦法(徵求意見稿)》(以下簡稱《辦法》),日前面向社會公開徵求意見。備受關注的是,《辦法》擬將“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”納入城管執法範圍。如果最終通過,意味着目前各地不一的城市道路違法停車執法權將統一由城管行使。

城市發展的節奏,將原有部門執法的體制弊病暴露出來,推進現代城市綜合執法體制改革將是大勢所趨。早在2002年,國務院把城市非機動車道違法停車的執法權劃歸城管執法局,但這種執法權劃分並沒有上升為明確的法律規定,實踐中各地的做法也不一樣,有些城市公安交管部門沒有讓出非機動車道上違法停車的行政處罰權。《辦法》擬將城市道路上的違法停車納入統一的城市管理執法範圍,符合綜合執法改革的趨勢,有助於實現對城市道路亂停亂放的綜合治理,從整體上提升現代城市管理水平。

然而,也要看到,違法停車處罰權劃分的背後,既有執法利益的分配,也涉及城市綜合執法與部門專業執法的交叉,因此推行起來並不容易。在我國,城市綜合執法還是一個改革中的新事物,其中面臨的一個難題在於綜合執法權與部門專業執法權如何恰切劃分。以城市道路違法停車為例,執法權的劃分除了能帶來罰款利益之外,還涉及交管部門和城管部門之間職權分配。有人認為,《辦法》中的城市道路是指非機動車道,據此城市中的機動車道違法停車依然由交管部門行使；但也有法學專家認為,應將機動車道、非機動車道違法停車執法權全部劃給城管執法部門,這才能算是綜合執法改革的進步。不難看出,立法對違法停車執法權的劃分,尤其是具體的執法範圍和權限切割,還需要進一步釐定。

立法上不僅存在綜合執法職權與部門專業職權的交叉,而且更面臨許多法規衝突的障礙。無論是道路交通安全法、《道路交通安全法實施條例》,還是各地出台的地方性法規,對違法停車的執法權設定都是遵循傳統部門職權思路,即主要由交管部門負責。例如《陝西省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第89條規定:“違反機動車停放或者臨時停車規定,駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離的,由縣級以上公安機關交通管理部門處一百元罰款,並可以將機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。”住建部的《辦法》只是一個部門規章,其層級低於法律法規。將交管部門的權限劃歸城管部門,可能與一些法律法規相沖突,單靠一部部門規章是很難完成部門間的執法權劃分任務的。

與立法上的捉襟見肘相比,現實中城管執法的規範化建設更有待進一步提升,方能適應履行執法權的需要。近年來,全國範圍內城管執法過程中的糾紛甚至暴力對抗事件屢屢引發輿論高度關注,“臨時工”執法現象及隨後舍卒保帥的處置方式也多遭詬病。倘若不能從根本上重塑城管執法隊伍,形成規範化、程序化、法治化的城管執法體系,人們就很難放心將違法停車的處罰權交給城管部門。畢竟有前車之鑑,缺乏高素質的執法隊伍和嚴格公正文明規範的執法機制保障,誰能確保處罰違法停車不會變成“唐僧肉”,加劇趨利性執法的不良動機呢?

綜上,將城市道路違法停車執法權統一交給城管部門,體現出執法權配置從條塊分割的部門化向綜合化發展趨勢,也是我國行政執法體制改革的重要內容。但是也要看到,由城管部門統一行使違法停車執法權,還面臨立法和執行上的兩大問題。這種劃分不僅涉及不同部門的職權分配,而且關係到綜合執法與專業執法領域上的權限交叉,關係廣大公眾的切身利益和城市管理的現代化水平,因此需要更高層次的立法推進,以及更成熟規範完善的城管執法隊伍和執法機制做保障。(傅達林)