央地財政權責劃分改革的“加”與“減”

從根本上説，央地財政權責劃分改革，是要在“中央決策、地方執行”的模式中，以財税體制改革為突破口，尋找到法治統一、政令統一、市場統一的治理模式。

《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》24日正式公佈。意見要求，財政事權由中央決定，適度加強中央財政事權，逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等確定或上劃為中央財政事權;加快研究制定中央和地方收入劃分總體方案，進一步理順央地財政分配關係，形成財力與事權相匹配的財政體制等。意見提出，到2019—2020年要基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

這是1994年分税制改革以來頒發的首個央地事權劃分改革意見。1994年分税制改革，在財税收入上劃分了中央與地方的利益關係，為充實國庫、讓中央財政發揮主導作用奠定了基礎。不過，分税制改革沒有涉及央地政府間事權和支出責任的劃分，央地財政事權和支出責任劃分不盡合理，如指導意見所指出的那樣，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多。權責不清和央地博弈，不僅不利於資源的合理配置和使用，不利於中央政策意志的貫徹落實，也對各領域深化改革特別是財税體制改革、理順國家治理體系造成了障礙。

央地權責的劃分改革，一直是全面深化改革相關部署的重中之重。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中都曾提出央地權責劃分的改革思路。國務院公佈的指導意見，實際上就是中央部署的進一步細化。而從意見中可以看出，“一加”和“一減”構成了改革的主線條。

“一加”是適度加強中央財政事權。“一加”不僅強調的是權力的上收，實際上還凸顯了中央的財政支出責任。在地區發展差異鴻溝仍未消除、內外發展環境波動的情況下，保證基本公共服務的普惠性和均等化，保證國家安全、維護全國統一市場、推動區域協調發展等方面的中央主導權，就是中央的責任。明確中央的財政支出責任，還有助於強化中央專項轉移支付安排資金的監管，防止地方被動安排配套資金導致權責模糊。過去，這方面的案例多次引發社會關注。

“一減”，是減少規範央地共同財政事權。職責不清造成互相推諉，始終是影響國家和地方理財科學化、公開化、透明化的一大弊端，而且妨礙了財税體制改革的節奏。按事權構成要素、實施環節分解細化各級政府承擔的職責，實際上就是明確地方事權。只有地方事權得以確定，才能夠劃定與之相匹配的財權，推動相關改革。

從根本上説，央地財政權責劃分改革，是要在“中央決策、地方執行”的模式中，以財税體制改革為突破口，尋找到法治統一、政令統一、市場統一的治理模式。可以想象，在慣性治理模式下，央地權責劃分改革的“加減”法並不容易演算，但是，只要按照改革路線圖堅持改革，國家財政就可實現清晰的“數目字管理”，國家治理體系也可因改革得到進一步優化。（徐立凡）