行政公益訴訟，法律監督權的新破冰

光有建議還不夠，行政公益訴訟的善後，既拓展了公益訴訟的空間，也強化了法律監督權的強制性和執行力。多管齊下，多舉措協同，這已成為檢察制度改革的重要方向。

日前，山東省萊西市檢察院因萊西市水利局不依法履行職責，依法向萊西市法院提起行政公益訴訟。事件源於萊西市水利局曾違反法律規定對一起大面積砂場超採案違法作出“大事化小”的行政處罰。2015年10月28日，萊西市檢察院向萊西市水利局發出檢察建議，督促其撤銷涉案行政處罰決定，對非法採砂行為重新作出行政行為，並要求在一個月內回覆檢察機關。萊西市水利局回覆稱，對涉案行政處罰決定書不予撤銷，不能對該案再作出新的行政處罰，拒不糾正違法行為，致使國家和社會公共利益仍處於受侵害狀態。

這看似檢察院和水利局的“對掐”，實則是檢察機關行使法律監督權時受阻。這種受阻並不鮮見。檢察建議，本是檢察機關履行法律監督職能的一種非訟監督形式。從法律性質上看，檢察建議的確只是一個“建議”，並不具有強制性，它也可以看成是檢察機關向社會其他單位、部門提供的一種“公共產品”。不過，這種“公共產品”能為有關部門、單位或個人提供一個法律標尺，並通過被監督者對建議的採納去改進方式方法、預防職務犯罪、維護公共利益。

但檢察建議的弊端也顯而易見，不具強制性讓“建議”僅僅成為“建議”，違法行為無法校正，公共利益則容易被持續侵害。過去，檢察機關對此頗感無力。行政公益訴訟的出現，讓“建議”之外的司法救濟成為保障法律監督權落地的強制措施。

檢察機關提起公益訴訟，曾被媒體稱為“官告官”——在前述個案中，就是由檢察院作為原告，來起訴萊西市水利局這個被告。傳統的行政訴訟則以“民告官”而為我們所熟知。所謂“民告官”，就是行政相對人（民）認為國家機關（官）作出的行政行為侵犯其合法權益，而以行政機關為被告向法院提起訴訟。“官告官”事實上拓展了行政訴訟的範圍，也豐富了法律監督的方式方法。

這看似是對現行行政訴訟法的突破，但卻有法可依。就在去年，全國人大常委會通過了《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，不久，最高人民檢察院又頒行了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。經由立法機關的授權，具有實驗性質的“官告官”開始在試點地區付諸實踐。

當然，並不是所有的行政職能部門不作為，都需要檢察機關提起公益訴訟。檢察建議和訴諸法庭都是法律監督權的行使方式，從司法效率來講，發出檢察建議並得到採納，是最省心也是耗費資源最小的監督方式；但光有建議還不夠，行政公益訴訟的善後，既拓展了公益訴訟的空間，也強化了法律監督權的強制性和執行力。多管齊下，多舉措協同，這已成為檢察制度改革的重要方向。（王顥鈞）