消減財政事權模糊地帶

治理末端的許多問題，必須回到財政事權劃分的源頭去釐清，在中央和地方之間達成廣泛共識，才能在實踐中形成各負其責的局面

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。日前，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，第一次比較系統地提出從政府公共權力縱向配置即事權和支出責任劃分角度，推進財税體制改革，為央地財政關係調整作出了總體部署。

理想的財政事權匹配，是能確保“有多少事、花多少錢”。然而，過去，中央與地方財政事權和支出責任劃分還不夠明晰，存在不少模糊地帶。一種情況是資源錯位，一些本應由中央直接負責的事務，交給了地方，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；另一種表現是職能重疊，不少中央和地方提供的基本公共服務交叉較多；還有一種缺陷，是政府定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，而一些本應由政府承擔的基本公共服務，又承擔不夠。責任劃分不盡規範或缺乏法律依據，帶來了財政支出的混亂，影響中央和地方兩個積極性的發揮，並形成一些基本公共服務的死角。

這些“模糊”最後都反映到了執行層面。今年全國兩會期間，有市長就表達了這種無奈：一個市長一年要籤多少責任狀？醫療、衞生、文化、保障房都有約束性指標，任務繁重，但地方財力有限。為了解決“錢和事不對等”的問題，實踐中又形成了新的不規範甚至扭曲的現象。比如，為了爭取更多的中央財政轉移，許多地方拼命“跑部錢進”；為了完成中央下達的各項考核任務，採取“賣地財政”等竭澤而漁的發展模式；更有甚者，搞一些名不副實的政績工程，只求表面過關。

從這個意義上講，央地財政事權改革對其他改革影響深刻，具有綱舉目張的基礎性作用，更像“改革之改革”。比如，義務教育全免費已經實現，人們對高等教育的公平正義提出新的要求，但新的均等化訴求誰來滿足？流動人口日益增加，跨省醫療費用結算的呼聲日漸高漲，如何構建全國性的結算平台？如此種種，都在呼喚財政事權的匹配程度進一步優化。因為，治理末端的許多問題，必須回到財政事權劃分的源頭去釐清，在中央和地方之間達成廣泛共識，才能在實踐中形成各負其責的局面。

新一輪財税體制改革的目標，不只是明確劃分中央和地方財政事權及支出責任的界限，更重要的是推進國家治理體系的現代化，提高基本公共服務供給效率。相對於“適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權”而言，“減少並規範中央與地方共同的財政事權，建立財政事權劃分動態調整機制”，在改革推進過程中可能需要更加重視。過往的實踐證明，誰都能管的爭議地帶，容易陷入“有錢都想管、無錢都不管”的尷尬。讓以往“九龍治水”的治理事項，能分解的儘量分清責任；無法分解的，至少定出一個權責配套的議事原則，有利於通過追責來促進各級政府更好履職盡責。

無論什麼改革，都必須追求權、責、利相統一，才會有確定性和穩定性。建立事權和支出責任相適應的制度，是十八屆三中全會提出的深化財税體制改革的重要方面。沿着規範化、法治化的方向，根據客觀條件變化進行動態調整，一個符合規律又獨具特色的央地財政關係調整方案，就能在中央和地方的有效互動中最終形成。 （何鼎鼎）