創新扶貧治理體系 推動精準扶貧邁上新台階

精準扶貧是我國現階段重要的扶貧形式和基本方略。2013年底開始的精準扶貧行動，在改善扶貧工作有效性的同時，也在一定程度上推動了我國精準扶貧治理體系的完善和優化。為了實現精準扶貧、精準脱貧的戰略目標，還需要進一步完善和優惠我國的精準扶貧治理體系。

一、我國過去扶貧治理體系的特點和問題

從1986年開始實行有計劃有組織的大規模扶貧行動以來，我國的扶貧治理體系中間雖也有過不少調整和變動，但總體來説，在2014年之前沒有發生根本性地改變。2014年前我國長期採用的基本上是以部門為基礎、以地方政府為主體、自上而下的扶貧治理體系。這種扶貧治理體系，曾經在我國扶貧開發中產生過重要的作用，尤其是在改善貧困地區的物質基礎設施和公共服務方面，取得了不錯的效果。

這種治理體系主要存在三大問題。一是作為扶貧政策和扶貧項目的直接受益人——貧困村和貧困户很少有直接參與項目計劃、實施和管理的機會。二是從縣到村和貧困農户之間的管理半徑太長、且管理力量薄弱，扶貧項目計劃者難以通過了解每個貧困户的致貧原因、可用資源和需要而因户施策，只能採取大水漫灌的方式，以簡單的方式來管理和實施項目。三是扶貧治理體系中目標和任務約束不力，考核虛置。雖早在1996年中央就確立了“中央統籌，省負總責，縣抓落實”的扶貧工作機制，但由於沒有建立有針對性和約束力的扶貧績效考核制度，加之問責不力、信息不夠公開等原因，我國扶貧治理一直比較軟弱。以致諸如扶貧資金違規違紀甚至違法使用的情況時有發生。

二、精準扶貧戰略實施以來我國扶貧治理髮生的主要變化

精準扶貧戰略在全國範圍內實施以後，扶貧方式的改變相應地推動了扶貧治理體系全面而深入地創新和調整。最突出的變化體現在以下4個方面：

1.貧困村和貧困户逐漸成為了扶貧治理的主體。過去自上而下的扶貧項目計劃和管理辦法已經不能滿足需求，必須讓貧困户和貧困村參與進來，討論分析各個村中誰是扶貧對象、各個貧困户的致貧原因、應該通過什麼措施來幫扶。通過對扶貧對象、貧困成因的精準識別，，做到因人施策。這樣一來，在原來扶貧治理體系處於被動地位的貧困村和貧困户，就能夠在精準扶貧中比較顯性地發揮主體的作用。

2.從縣到貧困村、貧困户之間扶貧管理和服務的薄弱環節得到顯著加強。為了解決從縣到村到户之間管理半徑較長、管理能力弱的問題，在中央統一安排下，各地向全國12.8萬個扶貧工作重點村都派出了扶貧第一書記和扶貧工作隊。這是在原有扶貧治理體系裏不存在的一種治理力量，在某種程度上加強了過去在縣和村户之間扶貧管理比較薄弱的環節，使過去因為人少、工作忙或者其他原因，扶貧工作很難具體深入到一家一户的情況得到了根本性地扭轉。各級機構派出的第一書記和扶貧工作隊常住在村，他們既有縣和有關組織部門的授權，又有時間和相應的條件來對一家一户的貧困狀況和致貧原因來進行摸底，並能在扶貧資金、扶貧項目的精準安排和幫扶措施的實施中起到重要的作用。

3. 建立扶貧考核制度和問責制，扶貧治理體系中組織制度約束的剛性顯著增強。實行精準扶貧、精準脱貧的扶貧方略後，精準扶貧被確定為一項政治任務。儘管扶貧工作機制並沒有發生改變，但此工作機制在之前並沒有硬的約束來保證其有效運行。現在，通過層層簽訂“責任狀、軍令狀”的方式，使每一級的黨委政府直接對所承擔的扶貧和脱貧任務承擔起具有約束力的責任。與此同時，中央建立了省級黨委政府扶貧工作績效考核制度，省及市縣相應地對下級黨委政府建立了扶貧工作績效考核制度。在各級建立的扶貧績效考核制度中，減少貧困人口、完成脱貧攻堅任務，替代了原來作為考核中心任務的GDP，成為了考核的中心任務，這在很大程度上幫助貧困縣扭轉了以GDP為中心的發展方式，把工作的中心和重點轉移到扶貧方面來。

4. 扶貧治理過程透明度提高，社會參與得到明顯改善。在精準扶貧戰略實施之前，比如財政部、國務院扶貧辦聯合制定的《財政專項扶貧資金管理辦法》、國家發改委制定的《國家以工代賑管理辦法》，都曾提出扶貧計劃、項目要公開的要求，在2001-2010年實施整村推進的扶貧工作中，也嘗試在貧困村將項目、計劃在小範圍公開，但是當時公開是局部的、部分環節的。現在為了保證精準扶貧精準脱貧目標的實現，在全國範圍內，更多的環節都強調了扶貧治理的公開性。比如，扶貧對象確定以後，要求在所在的村張榜公佈、接受當地農民的意見反饋，有些問題甚至可以網上申訴；扶貧項目、扶貧資源的分配，不僅要在村裏張榜公佈，而且需要在省和縣的有關扶貧網站、甚至在全省的重要報紙、網絡上公開；扶貧對象的脱貧、貧困縣和村的摘貌，要求在一定範圍內進行張榜公佈、網上公開。通過公開的方式，一方面可以更廣泛的接受包括貧困户在內的社會民眾和媒體的監督，另外一方面也在很大一種程度上促進了國家扶貧治理體系的優化和完善。

此外，扶貧開發中社會監督和社會參與也得到了明顯的加強。自精準扶貧、精準脱貧方略提出以來，各級都非常強調第三方的參與。比如在精準扶貧的對象識別、省級黨委和政府扶貧工作績效的考核、精準脱貧的標準和程序的落實情況等等，在不同層面都邀請了第三方參加。第三方參與主要起到對扶貧工作成效公正客觀的監督作用，它對改變過去以部門為基礎的，從上到下相對封閉的扶貧治理體系的弊端具有重要的作用。除了第三方專業機構之外，現在更多的媒體、更多的社會組織甚至個人，也有更多的機會來對政府的精準扶貧和精準脱貧問題進行監督。社會參與的加強，對扶貧治理體系的完善起到了重要的作用。

三、應儘快完善和優化我國的扶貧治理體系

在過去兩年多的時間裏，各地在探索新的扶貧方式的同時，也推進了扶貧治理體系的創新，但是應該説這個治理體系的創新還是很初步的。若要建立一個有效的、科學的、具有生命力的扶貧治理體系，還需要做進一步努力。

第一，完善和提高扶貧治理制度。從1986年以來，尤其最近兩年多來，從扶貧規劃、扶貧資金的分配和使用、扶貧項目的管理，到扶貧績效考核、扶貧第一書記、扶貧駐村工作隊的管理等等，都出台了一系列的扶貧制度，但是應該看到現在的扶貧制度還存在不少問題。突出地表現在三個方面：一是一些扶貧制度還不夠完善。如在扶貧主體的參與方面，各個扶貧主體的職責和權限的邊界劃分並不是十分清楚，對各個扶貧主體發生違規不恰當行為的處置還缺乏明確的規定。二是現部分扶貧制度還存在簡單化的缺陷。不少省份只是簡單的抄錄中央的辦法，很少根據各地的情況來制定更具體、更適合地方條件的辦法。三是現在出台的扶貧制度更多的是政策層面的，很少進入法律層面甚至法治層面，制約了扶貧制度作用的持續性和效率。

第二，創新扶貧治理方法。相比於扶貧制度，扶貧治理方法需要做的功課更多。現在的扶貧制度大多隻確定一些方向性的原則，但是對如何有效的來治理扶貧政策、項目和資金管理，如何用最合適、最有效的方法來治理等問題，還存在不少空白和需要細化之處。比如在扶貧對象的精準識別方面，儘管有很多地方提出了自己的辦法，但這些方法是否科學，是否經得起其他方面的檢驗，通過這個方法確定的扶貧對象和通過大規模樣本調查推算的扶貧對象之間的關係怎樣處理，目前還不清楚。在多主體參與的扶貧活動中用什麼樣的治理方式來解決面臨的問題，同樣是一個有待解決好的問題。比如在產業扶貧過程中，涉及的扶貧主體，除了一般性的扶貧治理主體，如各級政府、村委會、貧困户之外，還有參與的龍頭企業、合作社、能人或者是產業化基地等。在這樣一種比較複雜的治理環境下，如何找到行之有效的治理方法，使不同的治理主體之間能夠更好地發揮相互促進、相互支持的作用，需要在實踐中進行不斷的試驗和探索。

第三，提高扶貧主體的治理能力。治理能力直接影響治理體系的效率和質量。精準扶貧、精準脱貧，相對來説，是一個全新的扶貧理念和方式，各有關的扶貧治理主體都不同程度存在能力不足的問題。無論是專管扶貧工作的專業部門、貧困村的村委會，還是最近新進入扶貧體系的第一書記、扶貧工作隊員等等，對於如何更有效地承擔自己在扶貧中的職責，如何更好地做好精準扶貧、精準脱貧工作，如何根據扶貧對象的不同特點來選擇具體的扶貧方式方法等等，都需要進一步的能力方面的支持。應該通過有質量的培訓、考察學習、面對面的甚至是遠程交流的方式，來幫助參與扶貧活動的治理主體提高治理能力、改善他們扶貧的工作效率。