低保困局：一半是“唐僧肉”，一半是悲劇

作者：中國農業大學教授 李小云

甘肅康樂縣阿姑山村28歲女村民楊改蘭殺死四個幼小孩子然後自殺的悲劇引起社會巨大震驚。許多媒體的報道都將此悲劇指向低保。雖然不能簡單地將楊改蘭的悲劇歸咎於低保的執行不當，但是低保等一系列扶貧措施的實施不當所引發的社會性問題不能不引起我們的高度關注。

首先，低保實施的政策工具與鄉村的現實之間一直存在很大的矛盾。政府依據貧困線所得出低保户和貧困户的數量比例，再按照這個比例將低保户與貧困户的比例下放至村莊。而在廣大的貧困地區、特別是在貧困發生率很高的貧困村，村民的生活狀況相差不是很大。由於無論是低保，還是貧困户都附帶着政府的無償資源轉移，這就勢必造成權力性的擠入，出現村幹部和相對富裕羣體擠入低保户和貧困户的現象。即使在那些不存在擠入現象的村莊，由於實際生活狀況相差並不大的現實困惑，迫使很多地方將低保轉變成了按年農户輪流受益的平均分配格局，這一現象在貧困村莊非常普遍。低保資源在鄉村複雜的社會政治條件下出現的異化，低保在某種程度上變成了“唐僧肉”，使低保失去了兜底扶貧的作用。

其次，低保有效實施的基礎是對低保户的識別和相應的退出機制的到位。對貧困羣體的識別需要相對嚴格的收入記賬體系或者定期的專業性的收入統計，而且村民還得普遍認可這樣的記賬和統計的真實性和正當性，否則任何形式的農户識別和退出都存在很大的爭議。即便是通過村民公開討論決定誰該進入誰該退出，在鄉村對低保户和貧困户識別仍然存在很大的模糊性。在鄉村，識別那些有特殊需求的特困户相對容易。但一般來説，國家給定的低保户和貧困户的數量會多於急需救助的特困户的數量，但又少於鄉村中實際需要低保和扶貧幫扶的農户數量，客觀上必然會出現部分貧困羣體被排除在外的現象。雖然很多地方都採用村民公開評議低保户和貧困户的做法，但是由於僧多粥少，公開的民主測評結果也只是形式上的共識，並非實質上的認同。這就是為什麼部分村民依然會對經過民主測評得出的低保户和貧困户名單有異議。現實中，一些農民的確非常貧困，也非常需要低保的兜底，但是經過民主測評之後沒有被納入低保範圍。但是，被納入低保範圍的村民往往也是和他一樣貧困。那些沒有被納入低保的農民往往會因此產生憤怒和失落，發出“他們憑啥是低保，而我不是”的呼聲，有的甚至有可能產生極端的行為。一項旨在幫助貧困羣體的行動，在執行中陷入了異化的困境，這顯示了當前農村社會保障政策與農村現實的某種不適應性。

再次，近年來的民粹主義思潮在喚起社會和政府關注弱勢羣體的同時，也使得政府通過不斷增加其保護弱勢羣體的數量來平息民粹的呼聲。但是，在財政資源有限的情況下，扶持的數量的增加速度高於單位個人強度增加的速度。在物價持續上漲的背景下，有效的兜底效益下降，一些地方的低保甚至變成了平均福利。從某種意義上説，以擴大農村低保覆蓋率為指標的農村低保政策需要向兜底質量轉變，農村低保覆蓋率不宜繼續增加，而應該注重培育合理的識別和退出機制，提高兜底效果。

最後，以低保和貧困户識別為特徵的農村扶貧政策的實施需要大規模的放權。農村扶貧工作是一項複雜的社會專業性的工作，政府缺乏足夠的組織和專業資源有效地實施這一複雜的社會工程，一旦出現像楊改蘭這樣的事件，社會輿論立即劍指政府執行不力，造成社會和政府的非良性互動。農村的各項扶貧政策都最終都落到鄉鎮一級，鄉鎮沒有人力資源落實好這些政策，就容易造成落實不到位和落實偏差。因此，政府可以向社會力量購買扶貧服務，全國目前有幾十萬民間組織，由這些社會組織實施扶貧，一則可以迅速彌補政府組織資源的不足，二則可以減輕政府的政治社會責任，可以極大地緩解政府和社會的潛在衝突風險。