美軍新一輪指揮體制改革大幕將啓 部分司令降級
10月，美國《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期。除劃撥約6000億美元的國防費，該法案還用大量篇幅，闡述了美軍聯合作戰指揮體制改革的方向——
美軍新一輪指揮體制改革大幕將啓
■陳航輝
10月，以改革為主基調的美國《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期。最近一段時間，美軍高層同戰略與國際研究中心等知名智庫互動頻繁，積極為新一輪國防改革造勢。作為此輪國防改革的“重頭戲”，美軍聯合作戰指揮體制改革的力度超出預期，是美軍改革派突破《戈德華特-尼科爾斯法》的一次大膽嘗試，因此格外引人注目。
從美軍高層的國會證詞以及參眾兩院通過的法案看，此次聯合作戰指揮體制改革的重點是解決頂層指揮機構缺乏統籌、決策遲緩、效率低下等突出問題，從而強化美軍在大國競爭時代的危機應對和打贏能力。
強化參聯會職權，提升戰略整合能力
美軍現行作戰指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為藍本，主要吸取了美軍在越南戰爭、“沙漠一號”行動、“暴怒行動”中的失敗教訓，最大特點是建立了戰區主導型軍事指揮鏈。該體制賦予美軍戰區司令對戰區內所有部隊的指揮控制權，實現了“戰區一體化作戰”，因此能有效應對與地區性中小國家的軍事衝突，1990年的海灣戰爭及其後的幾場局部戰爭都是生動的例證。
近年來，隨着地區性大國的崛起、制導武器的擴散以及國際恐怖主義的蔓延，美國所處的安全環境發生深刻變化，安全挑戰呈現出跨地區、跨領域、跨職能的特徵，遠遠超出了單個戰區或職能司令部的應對能力。安全挑戰的多維性與視野相對狹窄的美軍戰區主導型指揮架構格格不入，倒逼美軍重新審視30年基本未變的作戰指揮體制。正如美軍參聯會主席鄧福德所説：“我們的指揮控制體制實際上並不適應現代戰爭的特點，我們需要進行一些重要的改革”。
此外，在安全挑戰複雜多元且外溢效應明顯的今天，美國往往需要同時應對多個地區的危機態勢，客觀上需要在戰略層次上強化統籌協調，使呈全球部署態勢的美軍聯合部隊之間能夠迅速形成跨領域、跨層級、跨地區合力，以打贏“全球一體化作戰”。
這次改革，美軍希望通過強化參聯會特別是參聯會主席的職權，提升戰略層次的需求整合和統籌協調能力。在美軍現行指揮鏈中，總統和國防部長只負責決策“打不打”“何時打”，至於“如何打”則主要由戰區司令決定。作為總統和國防部長的首席軍事顧問，參聯會主席沒有作戰指揮權，主要負責擬製軍隊建設長遠規劃、開發聯合條令、制定聯合教育訓練政策等。
此次擴權，將賦予參聯會主席三大權力。一是對美軍全球防務態勢的知情權。二是對美軍當前軍事行動的建議權，這意味着今後各戰區不僅需要向參聯會彙報情況，其作戰計劃也將接受參聯會的審查，聽取參聯會主席的意見。三是對美軍全球作戰資源的日常調配權，在這一點上美國國防部和國會已基本達成共識。雖然仍不在指揮鏈中，但擴權後的參聯會尤其是參聯會主席將成為影響美軍指揮鏈的“隱形之手”。
為增強參聯會主席的獨立性及其建議的客觀性，美國國會還要求將參聯會主席的法定任期從2年延長至4年。因為在2年任期制下，為謀求連任，參聯會主席需要尋求總統和國防部長的支持，其獨立性容易受到影響。之所以看重參聯會主席的獨立性，有着很深的歷史原因。上世紀80年代初，在國會醖釀《戈德華特-尼科爾斯法》過程中，時任防長凱斯帕·温伯格對新法案明確表示反對，美國海軍甚至成了一個專門抵制新法案的“作戰室”，而時任參聯會主席大衞·瓊斯卻勇敢地表示支持改革，對新法案的出台發揮了積極作用。
精簡頂層機構，提高指揮決策效率
過去幾年，美軍對現役部隊進行了大幅壓縮，但是包括美國國防部長辦公廳、聯合參謀部、戰區司令部參謀機構在內的頂層指揮機構卻在逆勢膨脹。據統計，美國國防部長辦公廳的運行編制超過5000人，聯合參謀部接近4000人，9大作戰司令部超過3.8萬人，這顯然與《戈德華特-尼科爾斯法》試圖建立精幹型聯合作戰指揮機構的初衷背道而馳。
機構臃腫的最大弊端是層層把關，決策緩慢，導致美軍對新興威脅反應遲緩。如近兩年異軍突起的“伊斯蘭國”組織，蘭德公司早就向奧巴馬政府發出預警，但美國軍方卻遲遲拿不出對策。2014年8月發起“內在決心”打擊行動後，美軍高層未能根據“伊斯蘭國”的新特點提供有效的戰略指導，中央戰區只得沿用對付“基地”組織的老套路開展打擊行動，作戰效果猶如隔靴搔癢。此外，從敍利亞內戰到烏克蘭危機，美軍領導層的反應速度明顯慢於俄軍，美國國防部因此飽受詬病。
領導指揮機構臃腫還擠佔了有限的國防資源，導致美軍無法將錢花在“刀刃”上。就平價購買力而言，美軍當前的國防預算與1986年通過《戈德華特-尼科爾斯法》時基本持平，但軍隊規模卻只有當時的三分之二。據統計，美國國防部長辦公廳、聯合參謀部、戰區司令部和國防部各直屬局的運行編制達24萬人，每年耗費預算1130億，接近整個國防預算的20%。巨大的行政消耗擠佔了寶貴的國防資源，嚴重削弱了美軍的戰鬥力生成能力。
美國國防部和國會計劃從兩方面為頂層指揮機構“抽脂消腫”。
一方面，按照職能整合的思路合併同類項。據美軍內部調查報告顯示，職能重疊是導致頂層指揮機構臃腫的主因。如國防部負責政策的副部長主抓國家安全和國防政策制定，但聯合參謀部、戰區司令部以及各軍種部均設有戰略規劃和政策部門。為此，美軍將對聯合參謀部、戰區司令部、戰區軍種組成部隊司令部的情報、後勤和計劃等部門進行整合，大幅裁減重疊崗位，減少因層級過多產生的內耗。從目前情況看，美軍不會合並北方和南方司令部或者歐洲和非洲司令部，6大戰區司令部的格局不會改變。
另一方面，減少將官數量，嚴格限定編制規模。當前，美國國防部正努力將管理層的規模壓縮25%，美國參議院要求國防部以同樣的比例削減將官數量，尤其是把上將名額從41人減少到27人。奧巴馬執政以來，美國國家安全委員會人數猛增至400多人，導致國安會對美國軍方的“微觀管理”現象較為嚴重。為此，美國參眾兩院計劃將國安會的編制限定在150人以內，從而賦予軍事領導層更多的自主權。
理順指揮關係，增強協同效果
美軍聲稱，當前美國面臨的安全挑戰是4個國家和恐怖主義1個非國家行為體，上述安全挑戰中的任何一個都需要多個作戰司令部密切配合，合力應對。
以打擊“伊斯蘭國”的“內在決心”行動為例，目前共有包括中央司令部、歐洲司令部、非洲司令部在內的3個戰區司令部和特種作戰司令部、戰略司令部在內的2個職能司令部參與其中。如此眾多的司令部聯合行動，勢必帶來“誰主導、誰指揮、誰支援”的問題。
另一方面，近年來隨着美軍加快推進網空領域新型作戰力量建設，網絡戰部隊逐步從幕後走到台前，並已開始參與美軍一線作戰行動，成為美軍聯合部隊的重要組成部分。在此背景下，釐清網絡戰部隊的指揮關係、強化其與其他作戰力量的協同效果，以便充分發揮這一戰略性力量的作戰效能，日益受到美軍關注。
為了理順指揮關係，美軍擬在三個方面採取動作。
其一，設立“作戰司令委員會”，為頂層協調搭建平台。美國參議院主張設立一個“作戰司令委員會”，成員包括9大作戰司令部司令以及國防部長、參聯會主席和副主席等，作用是為討論全球重大危機和挑戰提供平台，協調各作戰司令部之間的行動。考慮到美軍內外缺乏讓參聯會主席進入指揮鏈的民意基礎，設立“作戰司令委員會”的可能性較大。
其二，升格網絡司令部，強化網絡空間作戰與其他領域作戰的協同。根據“全球一體化作戰”構想，網絡空間這一新興作戰領域不僅是未來戰爭的起點，也是決定戰爭勝負的關鍵點。目前，美國軍方與國會已達成共識，將網絡司令部由原先戰略司令部下屬的二級司令部升格為獨立的職能司令部。事實上，卡特、鄧福德等美軍領導人在公開講話中已經把網絡司令部與戰略司令部擺在並列位置。升格後，網絡戰力量與其他聯合作戰力量的協同將更加順暢，便於發揮其“力量倍增器”作用。
其三，降低部分領導崗位級別，強化核心領導的權威。目前，美軍作戰司令部下屬軍種組成部隊司令部司令的級別是四星上將，與作戰司令部司令的級別相同。這樣的等級安排既不利於作戰司令部司令行駛指揮權，同時也阻礙了重要信息的通報和流轉。為此，美國眾議院通過的法案規定將部分軍種組成部隊司令部司令的級別降為三星中將，同時部分國防部直屬局也存在降級的可能。
需要指出的是，作為30年來力度最大的一次改革，美軍此次聯合作戰指揮體制改革存在一定阻力，包括參聯會主席是否應進入指揮鏈在內的部分議題引起了較大爭議。此外，與上世紀80年代初美軍先後遭遇兩次重大戰場失利的背景不同，美軍在近幾場大規模作戰中的表現可圈可點，因此存在改革動力不足問題。然而，隨着美軍備戰重點轉向大國競爭時代的高端戰爭，美國軍方、國會和學界已經對改革的必要性和緊迫性達成共識。一旦改革設想付諸實踐，必將深刻影響未來10年美軍聯合作戰的組織實施。