發改委同意寧夏開展電力體制改革綜合試點
人民網北京10月10日電 發改委網站9日發佈消息稱,同意寧夏回族自治區開展電力體制改革綜合試點。
方案決定,第一階段(2016 年—2017 年),初步構建電力行業市場化體系,完成輸配電價核定;完成電力市場方案設計;完成相對獨立交易機構的組建和交易平台的建設與運行,明確市場準入標準和交易規則,啓動電力市場模擬運行和試運行;完善電力直接交易機制,實現供應側保障優先發電前提下全部放開;開展售電業務試點;探索外送電的規模化市場交易。經過3年或更長時間全面建成電力市場化體系。
方案提出,實施園區型售電主體直接交易。在高新產業園區、經濟技術開發區、循環經濟園區等各類園區中,選擇有參與意願並符合准入條件的,組建獨立的售電公司,2016 年底前開展園區型售電主體直接交易。
國家發展改革委 國家能源局關於同意
寧夏回族自治區開展電力體制改革綜合試點的覆函
發改經體[2016]2046號
寧夏回族自治區人民政府:
報來《寧夏回族自治區人民政府關於報送寧夏電力體制綜合改革試點實施方案的函》(寧政函〔2016〕102號)收悉。經研究,現函覆如下:
一、同意寧夏回族自治區開展電力體制改革綜合試點。經徵求有關部門意見彙總修改形成的《寧夏自治區電力體制改革綜合試點方案》附後,請據此制定完善輸配電價改革、電力交易機構組建、電力市場建設、發用電計劃放開、售電側改革等專項試點方案,報國家發展改革委、國家能源局備案。
二、加強組織領導,加快改革實施。請自治區加強對試點工作的組織領導,自治區人民政府負總責,各部門、國家能源局西北監管局分工協作、各司其職,加強與電網企業、發電企業、用電企業等各方面的協調溝通,充分調動各方面積極性,搞好工作銜接,形成工作合力。按照《中共中央 國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號,以下簡稱中發9號文件)和電力體制改革配套文件精神,在綜合試點和專項試點方案基礎上,結合實際完善配套措施、突出工作重點,加快組建相對獨立的電力交易機構,統籌推進輸配電價、電力市場建設、電力交易機制、發用電計劃、配售電側等改革任務落實,確保改革取得實質性突破。
三、把握改革方向,規範推進試點。電力體制改革社會關注度高、影響面廣、情況複雜,要堅持正確的改革方向,確保在中發9號文件和配套文件框架內推進試點,防止試點工作方向走偏。試點工作要始終堅持以下原則:一是堅持市場定價的原則,不得采取行政命令等違背改革方向的辦法,人為降低電價;二是堅持平等競爭的原則,向符合條件的市場主體平等開放售電業務和增量配電業務,不得以行政指定方式確定售電主體和投資主體;三是堅持節能減排的原則,對按規定應實行差別電價和懲罰性電價的企業,不得藉機變相對其提供優惠電價和電費補貼。
四、穩妥推進改革,確保電力安全。試點過程中,要建立問題發現和糾錯機制,靈活應對試點工作中出現的新情況新問題,切實防範試點過程中可能出現的風險,保證電網安全,保障民生用電,重大問題及時報告經濟體制改革工作部際聯席會議(電力專題)。電力市場運行前要進行模擬運行,加強對市場運行情況的跟蹤瞭解和分析,及時修訂完善有關規則、技術規範。國家能源局西北監管局和地方政府電力管理部門根據職能依法履行電力監管職責,對市場主體有關市場操縱力、公平競爭、電網公平開放、交易行為等情況實施監管,對電力交易機構和電力調度機構執行市場規則的情況實施監管。國家發展改革委、國家能源局將會同有關部門加強對試點的指導協調、督促檢查、評估驗收,共同做好試點工作。
寧夏自治區電力體制改革綜合試點方案
為全面貫徹落實《中共中央 國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9 號)及相關配套文件精神,深入推進電力市場化改革,促進寧夏電力工業和經濟社會又好又快發展,制定本方案。
一、深入推進電力體制改革的重要性和緊迫性
自 2002 年電力體制改革實施以來,寧夏電力行業破除了獨家辦電的體制約束,從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題,初步形成了電力市場主體多元化競爭格局,促進了寧夏電力行業的快速發展。截至 2015 年底,寧夏電力裝機容量達 3157 萬千瓦,總髮電量達 1166 億千瓦時,人均電力裝機、發電量均居全國第 1 位;風電、光伏發電佔電力裝機比重達35.8%,佔全網發電量比重達 10.7%,電力結構進一步優化;建成全國首個 750 千伏雙迴環網結構,電力普遍服務水平進一步提高,解決了無電人口用電問題,基本實現城鄉用電同網同價;建成世界首條±660 千伏直流輸電工程寧東至山東外送電項目,已累計向山東送電超過 1400 億千瓦時,第二條外送通道寧東至浙江±800 千伏直流輸電項目正在建設中,建成後全區電力外送能力將達到 1200 萬千瓦。
近年來,寧夏相繼開展了競價上網、大用户與發電企業直接交易、發電權交易、跨省區電能交易等方面的試點和探索,電力市場化交易取得重要進展,積累了寶貴經驗。自 2014 年起全面推進電力直接交易,2014 年至 2015 年共組織 7 次電力直接交易,2014 年、2015 年交易電量分別為 100 億千瓦時和 168 億千瓦時,佔全區全社會用電量比重分別達 12.2%和 19.1%。2015 年 4 月國家發展改革委將寧夏列為輸配電價改革試點省區,並於 2015 年9 月批覆了輸配電價改革試點方案,寧夏電網首個監管週期(2016 年—2018 年)輸配電價獲國家發展改革委批覆,並於2016年 4 月 1 日起執行。2016 年 2 月 29 日,全國首次跨區電力直接交易銀東直流跨區直接交易工作在北京電力交易中心完成,為全國電力改革探索經驗。
同時,寧夏電力行業發展面臨着一些亟待通過改革解決的問題。一是電價關係沒有理順,市場化定價機制尚未完全形成。現行上網電價管理執行國家定價,電價調整滯後於成本變化,難以及時、合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環境保護支出。二是市場化交易機制尚待完善,市場配置資源效率不高。寧夏積極開展了電力直接交易,交易規模逐年擴大,市場主體逐步形成,但相關配套機制以及交易規則等尚不夠完善。尤其是促進新能源消納的調峯、調頻、調壓、輔助服務補償機制尚未建立,棄風、棄光問題日益嚴重,新能源資源未得到有效開發利用。三是售電投資主體單一,售電側競爭機制未建立。電網企業統購統銷電力的模式尚未打破,尚未形成售電市場,缺乏社會資本進入售電市場及投資的有效途徑。四是“西電東送”面臨供需矛盾和市場化挑戰,定價機制需要進一步完善。由於供需形勢發生變化,“西電東送”已全面形成買方市場格局,國家“西電東送”戰略難以落實,送受電省區間量價矛盾突出,利益平衡難度加大。
深化電力體制改革是供給側結構性改革的重要內容,是能源領域市場化改革的重大突破,對於寧夏促進資源優勢向經濟優勢轉化,進一步優化能源結構,加快推進產業結構調整和轉型升級,推動民族地區經濟社會發展,實現與全國同步進入全面小康社會意義重大。當前,自治區黨委、人民政府高度重視電力體制改革工作,各級人民政府、各類企業和用户及其他社會主體等,對改革目的和意義有了進一步認識,推進改革的訴求和呼聲較高,全區上下已形成廣泛共識,為推進改革營造了寬鬆的環境。
二、總體要求
(一)總體思路。
貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照中央進一步深化電力體制改革的總體部署,堅持社會主義市場經濟改革方向,堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理念,立足寧夏實際,圍繞“三放開、一獨立、三強化”重點任務,着力推進電價改革、理順電價形成機制,着力推進電力市場建設、完善市場化交易機制,着力培育多元市場主體、促進公平競爭,着力強化科學監管、保障電力安全清潔高效可持續發展,逐步打破壟斷,有序放開競爭,構建“有法可依、政企分開、主體規範、交易公平、價格合理、監管有效”的市場體制,形成具有競爭活力、較為完善的現代電力市場體系。
(二)基本原則。
——堅持安全穩定,保障民生。遵循電力工業的技術經濟規律,保障電能的生產、輸送和使用動態平衡,保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應,提高電力安全可靠水平。充分考慮企業和社會承受能力,保障基本公共服務供給,確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩。
——堅持市場化改革,促進發展。區分競爭性和壟斷性環節,在發電側和售電側開展有效競爭,培育獨立的市場主體,着力構建主體多元、競爭有序、開放共享的電力市場格局,形成適應市場要求的電力價格機制,激發企業內在活力,使市場在資源配置中起決定性作用。
——堅持因地制宜,試點先行。從寧夏實際出發,發揮電力工業基礎優勢,用好煤電和可再生能源兩類資源、區內區外兩個市場,有序推進電力體制改革。妥善處理好改革對相關方的影響,按照競爭性市場的建設和發展規律,加強頂層設計,穩妥推進、試點先行。
——堅持綠色低碳,結構優化。從實施能源安全戰略出發,積極開展電力需求側管理和能效管理,完善有序用電和節約用電制度,促進經濟結構調整、節能減排和產業升級。強化能源領域科技創新,融合“互聯網+”創新理念,應用新技術、新產品、新工藝,推進智能化升級。同時,提高可再生能源發電和分佈式能源系統發電在電力供應中的比例,促進能源結構優化。
——堅持公平公正,科學監管。正確處理好政府、企業和用户之間的關係,統籌兼顧局部利益和全局利益,當前利益和長遠利益的關係,構建共贏的格局。更好發揮政府作用,加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定實施,完善監管措施和手段,改進監管方法,提高對技術、安全、交易、運行等的科學監管水平。
(三)改革實施步驟。
第一階段(2016 年—2017 年):電力行業市場化體系初步構建。完成輸配電價核定;完成電力市場方案設計;完成相對獨立交易機構的組建和交易平台的建設與運行,明確市場準入標準和交易規則,啓動電力市場模擬運行和試運行;完善電力直接交易機制,實現供應側保障優先發電前提下全部放開;開展售電業務試點;探索外送電的規模化市場交易。
第二階段(經過 3 年或更長時間):電力市場化體系全面建成。電力市場化定價機制基本完善,實現居民、農業、重要公用事業和公益性以外的發售電價由市場形成;形成健全的電力市場監管規則體系;准入用户全電量參與電力直接交易;逐步構建以中長期交易為主、現貨交易為補充的市場體系;逐步形成較為完善的輔助服務市場、容量市場,開展電力期貨和衍生品等交易種類;形成發電側、售電側主體多元、充分競爭的市場格局;跨省跨區電力市場化交易份額進一步擴大,逐步形成運轉高效、具有全國競爭力的現代電力市場,並逐步融入全國電力市場體系,充分發揮市場配置資源的決定性作用,使資源優勢轉化為經濟優勢,促進寧夏產業結構轉型升級。
三、第一階段重點任務
2016 年—2017 年推進電力體制改革的重點任務如下:
(一)推動輸配電價改革。
1.單獨核定輸配電價。按照《國家發展改革委關於寧夏電網輸配電價改革試點方案的批覆》(發改價格〔2015〕2012 號)要求,分電壓等級核定輸配電價,並向社會公佈,接受社會監督。用户或售電主體按照其接入的電網電壓等級所對應的輸配電價支付費用。
2.發售電價格市場化。積極穩妥推進發電側和售電側電價市場化,分步實現公益性、調節性以外的發售電價格由市場形成。
鼓勵電力用户或售電主體與發電企業通過自願協商、市場競價等方式自主確定市場交易價格,並按照其接入電網的電壓等級支付輸配電價。
3.妥善處理電價交叉補貼。堅持保障民生、合理補償、公平負擔的原則,結合電價改革進程配套改革不同種類電價之間的交叉補貼,逐步減少工商業內部交叉補貼,妥善處理居民、農業用户交叉補貼。按照國家電力體制改革意見,過渡期間,由電網企業申報現有各類用户電價間交叉補貼數額,經政府價格主管部門審核後通過輸配電價回收。
(二)建立相對獨立的電力交易機構。
1.成立寧夏電力交易中心。研究制定寧夏電力交易中心組建方案。按照自治區人民政府批准的章程和規則,組建股份制寧夏電力交易中心,對現有交易中心進行股份制改造,將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開,明確工作界面和工作流程,搭建公開透明、功能完善的電力交易平台。交易中心以電網企業現有人員為基礎,根據業務發展需要,通過公開擇優選聘充實專業人員隊伍。
2.明確交易中心職能。交易中心在國家能源局西北監管局和自治區電力管理部門的監管下為市場主體提供規範、公開、透明的電力交易服務,主要負責交易平台的建設、運營和管理;負責市場交易組織,提供結算依據和相關服務,彙總電力用户與發電企業自主簽訂的雙邊合同;負責市場主體註冊和相應管理,披露和發佈市場信息等。電力交易中心經政府有關部門批准後,可向市場主體收取合理費用。
3.設立市場管理委員會。在自治區電力體制改革領導小組的領導下,組建寧夏電力市場管理委員會,由電網企業、發電企業、售電企業、電力用户等按類別選派代表組成,實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制,主要負責研究討論交易機構章程、交易和運營規則,協調電力市場相關事項等。國家能源局西北監管局和自治區發展改革委、經濟和信息化委、物價局等相關部門可派員參加市場管理委員會有關會議。市場管理委員會審議結果經審定後執行,國家能源局西北監管局和自治區人民政府有關部門行使否決權。2016 年完成寧夏電力市場管理委員會組建。
(三)建立健全電力市場交易機制。
1.完善區內電力直接交易機制。建立優先購電和優先發電制度,在已開展的電力直接交易基礎上,根據實際需要,在不影響電力系統安全、供需平衡和保障優先購電、優先發電的前提下,進一步增加交易種類,擴大交易電量規模。除優先發電以外的公用機組發電量全部放開,允許依法取得售電資質的售電主體和符合條件的自備機組按規則參與市場;電力用户試點全電量參與市場,實施市場化的電量偏差調整機制;建立新能源與火電調峯輔助服務補償機制;將發電權交易納入市場交易;建立健全違規和失信懲罰機制;引導售電公司參與市場。2016 年完成放開發用電計劃實施方案,試運行供給側保障優先發電前提下全部放開。
2.完善跨省跨區電力交易市場化機制。制定跨省跨區電力市場化交易實施方案。按照國家能源戰略和經濟、節能、環保、安全的原則,依託銀東直流、靈紹直流等外送通道及西北市場,積極開拓全國電力市場,開展跨省跨區電力直接交易、新能源發電權交易試點,擴大市場化交易電量。採取中長期交易為主、臨時交易為補充的交易模式,推進跨省跨區電力市場化交易,促進電力資源在更大範圍優化配置。2017 年完成跨省跨區電力交易實施方案。
3.適時建立有效競爭的現貨交易機制。在推進中長期交易基礎上,開展電力市場現貨交易機制研究,根據寧夏電源佈局、負荷特性、電網結構等因素,適時開展現貨交易試點,啓動日前、日內、即時電能量交易和備用、輔助服務等現貨交易品種。通過市場競爭發現價格,引導用户合理用電,促進發電機組最大限度提供調節能力。同時,加強對電力期貨和衍生品交易的前期研究,探索建立寧夏電力金融交易平台,逐步將電力容量市場、電力期貨和衍生品等納入交易體系。
4.積極探索新能源市場化發展新機制。在保障電網安全穩定和民生的前提下,完善併網運行服務,積極推進新能源和可再生能源發電與其他電源、電網的有效銜接,依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度,解決好無歧視、無障礙上網問題。
積極發展分佈式電源,主要採用“自發自用、餘量上網、電網調節”的運營模式,在確保安全的前提下,積極發展融合先進儲能技術、信息技術的微電網和智能電網技術,提高系統消納能力和能源利用效率。選擇具備條件的區域或企業,開展微電網建設試點。規劃內可再生能源優先發電,優先發電合同可轉讓,鼓勵可再生能源參與市場競爭、跨省跨區消納。積極推進可再生能源發電參與直接交易。
5.建立輔助服務分擔共享新機制。適應電網調峯、調頻、調壓和用户可中斷負荷等輔助服務新要求,完善併網發電企業輔助服務考核新機制和補償機制。根據電網可靠性和服務質量,按照“誰受益、誰承擔”的原則,建立用户參與的輔助服務分擔共享機制。通過多種方式加大調峯補償力度,通過雙邊協商或市場化招標等方式確定參與調峯交易雙方。用户可結合自身負荷特性,自願選擇與發電企業或電網企業簽訂保供電協議、可中斷負荷協議等合同,約定各自的輔助服務權利與義務,承擔必要的輔助服務費用,或按照貢獻獲得相應的經濟補償。2017 年制定寧夏電力市場輔助服務建設框架方案。
6.規範和加強自備電廠管理。規範自備電廠准入標準,自備電廠的建設和運行應符合國家能源產業政策和電力規劃佈局要求,嚴格執行國家節能和環保排放標準,公平承擔社會責任,履行相應的調峯義務。除以熱定電的熱電聯產項目外,原則上不再新(擴)建自備電廠項目。禁止公用電廠違規轉為企業自備電廠。擁有自備電廠的企業應按規定承擔國家依法合規設立的政府性基金、政策性交叉補貼和系統備用費,探索以市場化方式逐步代替系統備用費的機制。完善和規範餘熱、餘壓、餘氣等資源綜合利用類自備電廠支持政策。規範現有自備電廠成為合格市場主體,允許在符合國家產業政策和能效環保要求、公平承擔發電企業社會責任的條件下參與電力市場交易。
(四)售電側改革。
1.多途徑培育市場主體。制定寧夏售電側改革試點方案並報國家發展改革委、國家能源局。在國家確定的售電側市場主體准入與退出標準與條件基礎上,結合寧夏實際,確定符合技術、安全、環保、節能和社會責任要求的售電主體條件。向社會資本放開售電業務,賦予用户更多的選擇權,提升售電服務質量和用户用能水平,形成有效的市場競爭結構和市場體系。創新售電業務市場準入機制,以註冊服務代替行政審批,實行“一註冊、一承諾、一公示、三備案”。
2.實施園區型售電主體直接交易。在高新產業園區、經濟技術開發區、循環經濟園區等各類園區中,選擇有參與意願並符合准入條件的,組建獨立的售電公司,2016 年底前開展園區型售電主體直接交易。
3.鼓勵社會資本投資增量配電業務。按照國家關於增量配網建設有關要求,探索社會資本投資配電業務,以新規劃建設的高新產業園區、經濟技術開發區、循環經濟園區、工業園區及礦區等為重點,有序向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務。國網寧夏電力公司、地方電力(集團)公司以外的存量配電資產視同增量配電業務,按照實際覆蓋範圍劃分配電區域。同時,社會資本投資增量配電網控股的,在取得供電業務許可後即擁有配電網運營權,在供電營業區內擁有與電網企業相同的權利,並切實履行保底供電責任等相同的責任和義務。
(五)加強電力統籌規劃和科學監管。
1.切實加強電力行業統籌規劃。政府有關部門要認真履行電力規劃職責,優化電源與電網布局,加強電力規劃與電源等規劃之間、全國電力規劃與地方性電力規劃之間的有效銜接。提升規劃的覆蓋面、權威性和科學性,增強規劃的透明度和公眾參與度,各種電源建設和電網布局要嚴格規劃、有序組織實施。電力規劃應充分考慮資源環境承載力,依法開展規劃的環境影響評價。規劃經法定程序審核後,要向社會公開。建立規劃實施檢查、監督、評估、考核工作機制,保障電力規劃的有效執行。
2.切實加強電力行業及電力市場科學監管。完善電力監管組織體系,依法履行電力監管職能,創新監管措施和手段,有效開展電力交易、調度、供電服務和安全監管,加強電網公平接入、電網投資行為、成本及投資運行效率監管,切實保障新能源併網接入,促進節能減排,保障居民供電和電網安全可靠運行。對市場主體有關市場操縱力、公平競爭、電網公平開放、交易行為等情況實施監管。加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務功能,充分發揮其在政府、用户和企業之間的橋樑紐帶作用。
3.減少和規範電力行業的行政審批。進一步轉變政府職能、簡政放權,取消、下放電力項目審批權限,有效落實規劃,明確審核條件和標準,規範簡化審批程序,完善市場規劃,保障電力發展戰略、政策和標準有效落實。
4.建立健全市場主體信用體系。加強市場主體誠信建設,規範市場秩序。政府有關部門要建立企業法人及其負責人、從業人員信用紀錄,將其納入統一的信用信息平台,使各類企業的信用狀況透明、可追溯、可核查。加大監管力度,對企業和個人的違法失信行為予以公開,違法失信行為嚴重且影響電力安全的,實行嚴格的行業禁入措施。
5.修訂電力地方性法規和政府規章。根據改革總體要求和進程,依據國家上位法的修改情況,及時對電力地方性法規和政府規章進行修訂,充分發揮立法對改革的引導、推動、規範、保障作用。加強電力依法行政。加大可再生能源法的實施力度。加快能源監管法規制定工作。適應依法監管、有效監管的要求,及時制定和修訂其他地方性法規和政府規章。
四、保障措施
(一)加強組織領導。成立自治區電力體制改革領導小組,由自治區領導任組長、副組長,自治區發展改革委、經濟和信息化委、國家能源局西北監管局、財政廳、環境保護廳、水利廳、國資委、政府法制辦、物價局,國網寧夏電力公司等單位主要負責人為成員。領導小組辦公室設在自治區發展改革委,辦公室主任由自治區發展改革委主任兼任、副主任由自治區能源局、經濟和信息化委、國家能源局西北監管局負責同志擔任。
(二)穩步推進改革試點。按照中發 9 號文件及相關配套文件要求,制定電力交易中心組建、寧夏電力市場建設、售電側改革等專項試點方案。在直接交易、輸配電價基礎上,有序推進電力交易機構獨立、配售電主體培育等試點工作,爭取儘早在總結試點經驗和修改完善相關法律法規的基礎上全面推開。
(三)營造改革氛圍。加強環境建設,強化與新聞媒體的溝通協調,加大對電力體制改革的宣傳報道,在全社會形成推進電力體制改革的濃厚氛圍,加強改革工作的溝通協調,充分調動各方積極性,凝聚共識,形成工作合力。
(四)嚴格監督考核。深入推進電力體制改革是促進寧夏經濟發展、保障民生的重大任務,電力體制改革領導小組辦公室要制定實施目標責任制和績效考核制度,依據法律法規和監管要求加強日常督促檢查,對工作成效進行跟蹤評價,確保各項改革試驗任務的順利完成。