精準扶貧和鄉村治理兩翼雙飛 反貧困要與社會建設同行

為確保到2020年農村貧困人口實現全面脱貧，我國舉全社會之力，投入了大量人力、物力、行政資源和制度資源，決心打贏這場脱貧攻堅戰。目前，反貧困的列車正在隆隆向前，成果已經初現；各級政府為打贏這一仗立下的軍令狀以及各種落實舉措，使得我們有信心會取得勝果。於是，一個問題擺在我們面前：如此大規模社會動員式的反貧困之戰，待到打贏之後，大潮退去，如何使村莊具有內生的發展能力，從而保持反貧困的活力？

為此，我們建議在反貧困進程中不失時機地狠抓村莊社會建設，實現扶貧和治理兩翼雙飛。

扶貧進程提出了村莊社會建設的命題

也許有人會説，中央已經明確提出“注重扶貧先扶智，增強貧困人口自我發展能力”的要求，一當貧困人口的自我發展能力真正提高了，如果沒有重大變故，那就不會返貧。這種看法有一定道理，但是還不夠全面：它忽略了反貧困中社會建設的維度。

我們認為，反貧困需要與社會建設同行。這是因為首先，村莊的社會質量是反貧困能力的微觀基礎。如所周知，反貧困需要有效的國家-社會能力。這包括三個方面：建立反貧困的政治聯盟，廣泛動員社會資源，以及合理分配、管理資源。不難看到，前二者，即建立反貧困的聯盟和廣泛動員社會資源都已經做得很好，也為國際社會所稱道；而在分配資源、管理資源方面還需要努力。就村莊而言，外部投入的扶貧資源的分配和管理，最終依靠的是村莊內部的結構和機制。因此，村莊的社會質量在這裏就成了取得扶貧成效的一個關鍵因素。

其次，駐村幹部終歸要走，而相對貧困卻會永遠存在。我們知道，絕對貧困有望徹底消滅，而相對貧困卻難消滅。因此，基於村莊良好社會質量持久、內生的反貧困活力，才是應對不斷出現相對貧困現象的根基。村莊的活力首先表現為村莊團結包容、共建共享的精神。有了這種活力，就會及時識別新生貧困，積極採取外尋資源、內挖潛力的應對措施，有效幫助其脱貧。進而言之，扶貧工作以及農村的發展在很大程度上取決於農村社會建設，忽視這一點，就會損害扶貧工作。

第三，反貧困中出現的腐敗現象凸顯了村莊社會建設的緊迫性。中央反貧困資源的大量投入，使得村幹部手中掌握的可支配資源比過去更多了。因此，在低保對象的確定、扶貧資金髮放等事項上,如監管不力就會出現腐敗。2016年6月29日劉家義審計長的《國務院關於2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出,有1.51億元扶貧資金被虛報冒領或違規使用；41個基層經辦機構和一些村鎮幹部以虛報冒領、截留剋扣或收取“保證金”等方式騙取侵佔農村危房改造補助1448.38萬元。在這些數字背後，是經濟上剝奪了大量貧困户獲得脱貧資源的權利，以及政治上滋生的社會不公；進一步看，則是村莊權力制衡機制的缺失，這是包括治理結構在內的村莊社會建設的問題。

實現反貧困中能力與治理兩翼齊飛

因此，我們建議在扶貧的同時抓緊村莊的社會建設，以使村莊內生的反貧困能力得到提升並得以持續。

首先是構建村民實現知情權、參與權和監督權的機制。社會建設內容十分廣泛，一個易於操作的抓手是村莊治理，即扶貧工作需要有村民的廣泛參與、協商，實現村民對扶貧事務的知情權、參與權和監督權。具體來説，參與的內容有兩類，一是扶貧資源的分配和管理須通過村民、村民代表的討論協商，取得共識後方能推行，以使扶貧資源得到合理的分配和羣眾的認同；二是扶貧資源的監督。任何組織機構只要掌握了資源的分配,就掌握了某種權力，這時就要有一種制度安排和組織架構來制衡它的權力。扶貧工作中，需要注重建構通過村民參與實現民主決策、民主管理和民主監督的機制，以使貧困户的能力和村莊治理水平得以提升。這可以簡稱為“能力與治理兩翼齊飛”的反貧困策略。

其次，村民參與的社會資本提升效應。

村民在參與中可以表達自己的利益訴求和意願，經過大家協商，最後形成的扶貧資源分配、管理方案就具有了民意基礎，也就具有了更大的合法性，方案也因得到大家的認同而容易落實。而在參與的整個過程中，村莊的團結以及村民對共建共享理念的認同都會得到增強，村莊的社會資本會得以提升。相反，一件違背公平正義的事情則會破壞村莊的團結，侵蝕村莊的社會資本。這類事情的發生固然是一時的，而它對於村莊社會資本的侵蝕則是長期的。那些不公正事件的負面記憶會長留在村民的記憶中，也會投射到村莊的日常生活之中。對此，稍有農村生活經驗的人都不難理解。試想，在這種情況下，村莊會有內生的發展能力和活力嗎？這樣的村莊，又會如何面對新生的貧困現象？

第三，選派第一書記開了個好頭。

我們看到，正因為看到基層治理對於脱貧事業的重要性，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室於2015年5月印發了《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》，對選派機關優秀幹部到發展能力欠缺村任第一書記的工作作出安排。2015年以來，全國共向12.8萬個貧困村和3.8萬個軟弱渙散村派遣了第一書記。這是一種把扶貧開發與基層治理相結合的制度探索，為村莊社會建設開了個好頭。而為了加強基層治理，我們還需要做得更多，即在加強農村基層黨組織建設的同時，也注重農村的社會建設，把治理的理念融入扶貧，通過村民對扶貧事務的參與，營造村莊共享發展的機制和文化，優化村莊治理，從而使村莊獲得持續反貧困的活力。

需要強調的是，當前正是抓緊村莊社會建設的大好時機。目前，我們對貧困地區單位包村、幹部包户的幫扶政策很大程度上實現了對貧困村、户的全覆蓋。這一外部政治資源的存在是加強村莊社會建設的絕好時機。我們要抓緊這一時機，充分發揮駐村幹部的作用，在反貧困進程中積極推進村莊社會的建設，以求村莊具有自身反貧困的內在活力。（北京師範大學社會發展與公共政策學院 張秀蘭 徐曉新）