“1億人落户城鎮”關鍵在權利保障

1億人落户城鎮，不是以舊的權利換取新的權利，而是在保障舊的權利權益的基礎上，實現普遍的權利權益增加。這需要從户籍制度到社會保障制度的深刻變革。

徐立凡

國辦日前印發《推動1億非户籍人口在城市落户方案》，方案提出：大中城市均不得采取購房、投資納税等方式設置落户限制。城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落户方式。大城市落户條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。不得強行要求進城落户農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落户條件。

加快提高户籍人口城鎮化率，既是中央“十三五”規劃提出的目標，也是國務院《關於進一步推進户籍制度改革的意見》設置的目標。根據目標要求，到2020年，要加快落實1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落户。這1億人主要指農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口。1億人落户城鎮意味着，“十三五”期間，户籍人口城鎮化率年均要提高1個百分點以上，年均轉户要達到1300萬人以上。在這樣的進度下，到2020年全國户籍人口城鎮化率將提高到45%。

設置1億非户籍人口落户城鎮的目標，既是推進社會公平正義的要求，也是經濟轉型發展的需要。目前，按常住人口計算，名義城鎮化率已達到55%，有7億多人在城鎮居住生活。但是，其中多達2億多以農民工為主體的外來常住人口，因户籍制度等限制，無法享受與城鎮户籍居民相等的基本公共服務，在醫療、子女教育、就業、社保等方面，城鄉鴻溝難以填平。刨去外來常住人口計算，實際城鎮化率只有36%左右。

外來常住人口不能獲得新的身份認同，無法真正融入城鎮，負面效應巨大。一方面，簡單以户籍為標尺的粗放式社會治理方式割裂了整個社會應有的共同體認識，固化了社會的板結性，削弱了基本公共服務的普惠性，阻礙社會公平正義的普及，形成了諸多潛在的不穩定因素；另一方面，加劇了人口紅利的衰竭速度，制約了消費市場的擴大和統一，在人力資源不能穩定供應、素質無法穩定提高的情況下，還迫使許多企業只能選擇追求短期利益，致使產業結構升級難以持續。

提高真實城鎮化率作為事關社會公平正義和經濟持續增長的重大戰略選擇，勢在必行。但此前，各地的實踐存在不少問題。比如，將外來人口視作房地產市場的最後買單者，以購房作為換取城鎮户口，以農村土地承包權為籌碼，強行讓農民放棄土地等等，這些做法導致農民不敢、不願進城，在個別地方甚至出現了逆城鎮化現象。國辦此次印發的方案，有針對性地將特大城市以下的進城門檻放寬，不僅有利於打消非户籍人口的疑慮，保證提高城鎮化率的應有進度，而且有利於保障其基本權利。

提高城鎮化率的關鍵就在於人的城鎮化，只有人的基本權利得到保障，人的城鎮化才不會成為空話。因此，1億人落户城鎮，不是以舊的權利換取新的權利，而是在保障舊的權利權益的基礎上，實現普遍的權利權益增加。這就要求，公共財政應為非户籍人口落户城鎮做好相應準備，保證他們進城後能及時享受應有的公平權利；同時，適時探索人口進城出城的雙向流動機制，保證非户籍人口的進城不付出農村凋敝的代價。顯然，這需要從户籍制度到社會保障制度的深刻變革。