房地產行業政策調控與房地產税制度建設

近日，我國房地產市場熱度直升，地方政府紛紛採取限購、限貸等行政手段給樓市降温。人們仍然需要追問：什麼才是治本之策?從土地制度、税收制度等方面的考慮，應當成為研討的重點。本文僅就商品住房保有環節的房地產税制度建設問題作重點討論。

房地產税首先不是政策層面的，而是制度建設層面的問題，它涉及的是房地產業長期健康發展，需要匹配一個有效的制度供給，這個制度供給也就是中央特別強調需要的打造長效機制問題。這種長效的機制，不可缺少的首先是在順應市場經濟客觀規律的大方向下，掌握好一個必要的制度大框架的構建，在這個大框架下，才能真正掌握好所謂政策調控與政策工具組合的問題，才能達到政策調控應該有的水準。我國前些年經歷了對於房地產業的多輪政府調控，但實話實説，最為缺失的就是制度供給的創新，在制度供給中怎樣攻堅克難這方面的實際創新進步，還明顯不足。

房產税既然屬於制度建設問題，關於它的爭議可想而知，具有總書記所説的必須“衝破利益固化的藩籬”這方面的難度。不同觀點的爭議後面帶有強烈的利益考量，不同的利益訴求表達出來，又往往帶有非常鮮明的感情色彩，在網上説到這個事情，很多都是情緒宣泄。但我們特別需要的是推崇理性討論。

理性討論裏，基本的邏輯是大道理要管小道理。我感覺最近我接觸到的兩個學者觀點，是把小道理放在了大道理的前面。第一個有代表性的觀點是説，中國要把政治體制改革完成以後，再考慮怎麼啓動房地產税改革的問題，否則這個税不得人心。但我覺得，從中國漸進改革已經形成的路徑，以及國際經驗來看，這樣一個“策略考慮”恰恰説反了。把“美國進步時代的啓示”借鑑到中國來説，我們要考慮的，就是可不可以先在大家都無法拒絕的與經濟相關的制度規範性和依法治國框架之下的財經制度建設層面，來實際推進，涉及公眾千家萬户的房地產税等。

還有另外一個也是很有代表性的觀點，是説如果當前在房地產“去庫存”的情況下正面討論啓動房地產税的立法問題——現在實施這一改革，首先是按照中央的指導路徑要解決“立法先行”的問題——那麼它引出的問題會比解決的問題還多，在“去庫存”未完成的大概三年或者再長一點的時間段之內，不能討論房產税的改革問題。我覺得這樣一個也是從策略角度切入的反對意見，恰恰忽視了我們現在房地產市場上的基本事實，就是“冰火兩重天”，它給我們的重要啓示，是在“火”的這一邊已經形成如此巨大而明顯的社會壓力與民眾焦慮的情況下，以及火還在蔓延，二線城市紛紛跟進火的這一邊——我們再像過去那樣固守一套做了多少輪的“政策調控”，而在制度建設上無所作為，那還能不能適應這樣的問題導向下現實生活中要解決問題的客觀需要?僅因為三四線城市為主的去庫存而繼續拖延房地產税制度建設的立法過程，我們的大局觀和綜合配套思維能力是否有點問題了?

我認為，簡要地説，需要明確這幾個層面的認識。

第一，對於房地產税的大方向，應該堅定地按照中央十八屆三中全會全面改革部署文件所表述的，在“税收法定”這樣的軌道上立法先行，“加快房地產税立法並適時推進改革”。這個税改大方向其實中央在歷次形成的改革權威文件裏是一而再、再而三地鎖定的。前段時間財政部樓繼偉部長在成都G20財長和央行行長會議上明確表示的推進房地產税我們義無反顧，其實只是一句要貫徹中央精神的大實話，但是網上居然引起了那麼熱鬧的反對聲浪。

在我看來這樣一個表態，就是跟中央高度一致的，體現的是改革意識和改革決心，以及參與決策的官員應該有的一種擔當。這個事情還是應該回到十八大以後配套改革全面戰略部署的基本邏輯上來。

第二，大方向之下接着需要討論的就是基本框架。既然是配套改革，那麼跟房地產税相關的就決不只這個税種概念下的那些具體的問題，要把税、費、地租和不動產整個制度框架，通盤考慮，這才叫一個高水平的配套改革的考慮。這種相關的税、費、地租合在一起的制度協調，一定要處理好社會可接受的綜合負擔怎麼樣整合、怎麼樣儘可能降低，而且其中的不同類型的負擔怎麼樣分流歸位來理順相互關係的問題，包括住房的土地使用權在70年到期後怎樣按《物權法》已定原則續期的操作問題，這是配套改革中一定要處理好的問題。

第三，設計思路上應掌握的一些具體要點。要適應中國的國情和公眾心理，看來不能照搬美國房地產税的普遍徵收模式，而是要堅持借鑑日本等經濟體的經驗，在中國立法過程中“技術路線”的第一個大要領就是堅持做“第一單位”的扣除，至於説第一單位是人均多少平米還是一個家庭(父母和未成年子女合在一起算)的第一套房，這種技術上的爭議其實不是根本問題，但是堅持扣除第一單位我認為應非常明確地在立法上作為一個前提。再往下，技術層面的框架在立法過程中做出一個粗線條勾畫之後，設計啓動方案時可柔性切入，比如立法上勾畫出“第一單位”的扣除，在尋求民意“最大公約數”的情況下，開始執行的時候是一個什麼樣的操作方案?比如説最寬鬆的考慮，既不是人均多少平米的扣除——因為這樣在家庭成員出現一些特定變故情況下有可能引起税收負擔的上升而在公眾心理上難以接受;也不一定是所謂第一套房——因為第一套房在中國現實生活中有可能引出為避税的離婚潮;那麼是不是可以再寬鬆點作規定，就是單親家庭按第一套房作為扣除而免税的第一單位，從第二套房開始徵收，雙親家庭則按兩套房做扣除的第一單位，從第三套房開始徵收。那麼這個矛盾就繞過去了，先把最可以為公眾廣泛接受的制度框架建立起來，以後的動態優化則可以從容進行——其實這也是與潘石屹當年提的建議有一種形式上的吻合：看起來寬鬆，但是我們先建框架，這個制度建設的框架能夠確立起來，再讓全社會慢慢去認識和適應它，再考慮以後怎麼修法優化。關鍵就是大家要有理性的態度來討論起步時的最大公約數，這個事情必須做，那麼從什麼地方開始讓社會可接受地做起來。

第四，立法完成之後，可以區分不同區域，按照地方税可以區別對待的原則，執行時不必一刀切，可以陸續推出。比如我們假定這樣一個已經列入全國人大一類立法的房地產税，在不久的將來正式啓動一審，待走完整個審議程序、人大批准通過之後，顯然可以考慮在那個時候仍然有明顯的熱度即“火”的一線城市和另外一部分也有非常火的社會壓力的二線城市區域，首先執行這個已經審批通過的房地產税的税法，而並不要求三四線的城市一刀切地來執行，這是合理的，地方税這樣的區別對待完全符合税收發揮作用的客觀要求。

我重新勾畫一下房地產税的正面效應：第一，顯然房地產税在引導預期和行為方面會降低社會上不動產的空置率，住房空置率的降低就是在一個特定的時間段之內社會並不增加一分錢的投入，但是市場上卻會湧流出來一大批有效供給，這顯然就會促使市場的價格表現趨於沉穩，而且此税會增多小户型的市場需求，促使中國在城鎮化過程中的土地利用集約程度(利用率)得到提高，而這些是對於我國房地產業健康發展非常重要的制度支撐因素。大起大落的風險隨之減少，支柱產業的正面貢獻會更明顯、更穩定而牢靠。

第二，它會內洽地引領地方政府真正實現職能調整轉變，專心致志來優化轄區的公共服務，改進各個地方的投資環境，這是地方政府出於自己組織税收的利益考量、政績考量做它們應該做的事情，這是長效機制的一個非常重要的亮點。

第三，它會使市場經濟所要求的財政分税制為基礎的分級財政，匹配上必須打造的地方税體系，矯治過於看重土地批租的“土地財政”弊端，這也是支持長治久安的基石之一。

第四，它會優化我們的收入分配和財產配置，強化社會的再分配機制，而且落到五中全會所説歸宿上的“共享發展”所必須打造的長效機制，有利於遏制社會中的收入差距，防範兩極分化。

第五，這個税改會推進中國的直接税比重的提高，而配合間接税的降低和減少低端的和社會總體來衡量的那個税收痛苦程度，也改變原來的間接税為主的税制“順週期”的那種弊病，這也是現代化的税制必須追求的新境界。

第六，這樣一個地方層面的房地產税，會從千家萬户所關心的直接利益出發，“倒逼”式促進公眾參與機制，而把法治化、民主化框架之下的一種現代預算治理體系更好地逐漸培育和發展起來，即倒逼陽光化的預算和公共財政制度的建設完善。

最後要説到，對這樣一個税制建設，已經有多年的討論，我反覆説的一個觀點就是並不存在有些論者所講到的法理上的硬障礙，國際上並不是只有終極產權為私有的土地才能開徵這種住房保有環節的房地產税。比如英國有最終產權意義上的私有土地，也有最終產權不是私有、歸於不同層級的政府和公共團體的公有土地，但是他們現在稱為“counciltax”的這種不動產税或者房地產税，是全覆蓋的;香港的土地沒有私有的，但是在最終產權非私有的這片土地上，多少年來一直在開徵被稱為“差餉”的房地產税。這種經驗已經非常清晰地告訴我們，並不存在有些論者反覆強調的中國大陸本土開徵房地產税的所謂法理上的硬障礙。