地方債償付高峯前夜 財政部全國大摸底嚴控風險
龐大的地方債，給財政部帶來巨大的壓力。
近日，財政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平台公司、國有企業、事業單位等債務餘額情況，並要求各省10月24日之前上報數據。
區別以往的摸底，除了對存量債務的統計，包括PPP模式等在內的所有涉及政府支出責任的舉債融資行為都要填報數據，並要求各省10月24日之前將數據上報財政部。不少省份特別下發“加急”通知，要求於20日之前將數據報到省財政廳。
“地方債真實數額是筆糊塗賬，由於地方政府融資需求很大，地方債發行有限，因此各種變相舉債融資的渠道很多，幾個月債務情況就會有極大的變化，財政部不得不一遍一遍地摸底排查。”一位接近財政部的人士告訴《華夏時報》記者。
不過，摸底背後可能是償還高峯即將到來之時。儘管通過債務置換將償債高峯陸續錯峯，不過，隨着債務的增加和地方收入的下滑，風險始終如影隨形。
摸底地方債
地方債務風險不斷增加，財政部不得不認真應對。
2016年初，財政部推出七大舉措，要求地方政府債券餘額、置換債券、新增債券均需進行限額管理，並要求地方政府披露財政和債務信息，把控債券發行節奏等。
事實上，按照全國人大審議，2016年地方新增債券規模為1.18萬億元，儘管較去年6000億元有所提高，但並沒有脱離風險可控範圍。
不過，地方政府實際舉債規模，遠比正規發債規模大得多。財政部發布的數據顯示，截至2014年末，地方政府債務餘額是15.4萬億元。而在中央的“債務甄別清理”政策之下，各地上報彙總的債務超過40萬億元。
“由於我們國家尚無政府破產的先例，政府債務基本就等同於債權人無風險的無限責任債務，再加上體制方面的原因，使借貸雙方的衝動都遠勝於其他國家。”全國人大農業與農村委員會委員包克辛表示。
今年以來，地方政府債券發行加快，全國人大批覆預算後下達2016年地方政府新增債務限額為11800億元。財政部數據顯示，截至7月底，今年內已發行地方政府債券39710億元。超過去年全年3.8萬億的發行量。其中，新增債券10084億元，置換債券29626億元，置換債券的發行量遠超新增債券。中誠信預計，此後幾個月，地方債發行量將超過2萬億元。
“這些地方債務90%以上是以政府財政收入信用，或以相應資產收益作為擔保或抵押的形式存在，融資對象是銀行、信託、證券、保險等機構。融資渠道包括融資平台貸款、信託融資、城投債等。在平台貸監管收緊後，一些地方變相融資的行為愈演愈烈，不少地方通過信託貸款、融資租賃、售後回租、發行理財產品、墊資施工等方式變相融資。”業內人士指出。
此次填報的對象為符合融資平台定義的國有企業等單位。所謂融資平台，根據通知定義為，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體。
區別於以往的債務摸底統計，此次存量債務摸底覆蓋銀行貸款、債券類融資、非銀行金融機構融資、供應商應付款等多個融資渠道，其中需要財政性資金償還的債務餘額需要單獨填報。
除了對存量債務的統計，即從2014年到2016年8月底的債務餘額之外，所有涉及政府支出責任的舉債融資行為都要填報數據，諸如政府投資基金、PPP項目、政府購買服務等，需要填報財政分年度履行支出責任的款項，覆蓋的年度從2015年開始，一直到後續“2020年及以後”。
事實上，這並不是財政部第一次摸底地方債，不過，由於地方債的發債熱情，每次排查摸底，數額都和此前有着較大變化。
債務置換近尾聲
在我國，按現行《預算法》，地方政府不能直接舉債，除少量通過財政部代發債券，絕大部分只能繞道地方融資平台、國有企業，以城投債和貸款的形式出現。由於舉債主體為公司，無法享受高信用等級，債務期限短、利率高。在中央政府緊縮各類平台融資後，地方不得不轉向通道融資，綜合成本往往在15%左右。
不過，通過債務置換，不僅可以減少利息負擔，還可以延長償還期限。
地方政府債務置換，是地方政府用新發債券得到的資金償還今年即將到期或已經到期的債務。2015年3月，地方政府債券置換存量債務工作正式開始， 地方債務置換用低利率的長期債務替換高利率的短期債務，不僅推遲了償債時間，也減少了利息負擔。在地方政府發債比較多、成本增高、風險增大的情況下，推出地方債置換是中央為適應當前經濟新常態採取的有效舉措。
“債務置換主要考慮兩方面原因：一是土地財政和財政收入雙放緩，剝離城投融資功能且新融資券種和新融資模式(PPP)尚不成熟，防範地方債務資金鍊斷裂的系統性風險;二是拉長債務久期，降低地方債務融資成本，防範流動性風險：美國市政債久期在10-15年之間，中國地方政府債務久期多為3年左右，存量債務置換可緩解地方再融資壓力。”民生證券研究院執行院長管清友告訴《華夏時報》記者。
不過，業內人士認為，置換債只是改變了債務的期限結構，這一舉措只是緩解債務到期的流動性壓力，並沒有化解地方債務償債風險。
事實上，根據2016年中央和地方預算草案顯示，2016年地方政府一般債務餘額限額為107072.4億元，這也意味着，年內完成5萬億元的地方債券置換後，政府存量債務置換已接近限額。
“化解風險的方式有幾種，如果是央行直接出錢購買地方政府的債務，印鈔票給銀行，毫無疑問，這就是赤裸裸的量化寬鬆，這樣做的結果就是貨幣貶值，通貨膨脹;還有地方政府和銀行商量，債務延期。但延期並不利於債務總量的控制，也許債務會越滾越大，這個方案也被否決;此外就是債務置換，發新債，還舊債，但是時限拉長，利息降低。”業內人士介紹。
根據財政部測算，每發行1萬億元置換債務，可為地方每年節省利息支出約500億元。僅去年就置換了3.2萬億地方政府債務，今年上半年地方政府債務置換26850.6億元，合計每年可節省利息支出約2900億元。截至7月底，今年內已發行地方政府債券39710億元。其中，新增債券10084億元，置換債券29626億元，置換債券的發行量遠超新增債券。
不過，按照今年的發債規模，預計明年地方債券置換存量債務將結束。隨着存量債務置換工作接近尾聲，政府舉債將會受到更多限制。
在管清友看來，通過大規模的地方債務置換有利於降低債務風險，同時可以有效降低地方政府債務負擔。
此外，由於PPP模式下新建項目投資不計入政府新增債務統計，且以PPP方式推進的存量項目將把存量債務轉移至企業方，因此PPP既能有效帶動基礎設施投資增長，又確保了政府性債務不增。
按照財政部預算報告，今明兩年通過地方債券置換的政府存量債務規模約為8.8萬億元，預計明年地方債券置換將結束。
隨着地方債置換的逐漸完成，償付高峯也隨之來臨。
2016年1-7月，城投債發行與償還規模分別為14964.25億元和5966.84億元;2016年全年總償還量達到10970.47億元，10-12月3個月償還量共計3273.18億元，佔全年比重29.84%，因此2016年的償還高峯將在餘下幾個月陸續到來。若要使2016年淨融資額佔淨髮行額的比重超過50%，則全年共需新發行城投債21940.80億元。
不過，在土地出讓收入下滑、地方政府的税費降低的背景下，地方政府的償債能力受到極大影響。