“三權分置”：農村改革又一重大制度創新

日前，中辦、國辦印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），對農村土地產權制度改革做出新部署。農村土地所有權、承包權、經營權這“三權分置”的核心內涵是什麼，有哪些重要意義？在“三權分置”中如何處理農民和土地的關係？如何確保農户集體所有權不被虛置？農業部部長韓長賦、農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇在3日國新辦新聞發佈會上對此進行了解讀。

農村土地制度改革“三部曲”

近年來，隨着城鎮化加速推進，大量農業人口轉向二、三產業，家家包地、户户種田的局面發生了很大變化。

農業部統計，截至今年6月，全國2.3億農户中流轉土地農户超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例超過50%。

順應農村改革新形勢，農村的土地集體所有權、農户的承包權、土地的經營權“三權分置”辦法也適時出台。

“改革開放以來，中央關於農村土地制度改革的推進環環相扣、循序漸進，就像一個‘三部曲’。”韓長賦指出，改革開放之初實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農户，實行“兩權分離”；隨着社會主義市場經濟的不斷發展完善，按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求，中央又開展了農村土地集體所有權、農户承包經營權的確權登記頒證，向農民“確實權、頒鐵證”，穩定農村土地承包關係並保持長久不變；現在順應農民要保留自己的土地承包權又有流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”並行的格局。

“‘三權分置’這一制度安排，堅持了土地集體所有權，穩定了農户承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，推動現代農業發展奠定了制度基礎。”韓長賦説，“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制後農村改革的又一重大制度創新，也是中央關於農村土地問題出台的又一重大政策。

處理好農民和土地的關係是改革主線

隨着土地流轉的加速，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化。在“三權分置”過程中，應如何正確處理農民和土地的關係？

“我國農村改革是從調整農民和土地的關係開啓的，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關係。”韓長賦指出，現階段處理好農民與土地的關係，很重要的方面就是處理好土地流轉中的承包農户和新型經營主體之間的關係。

為處理好承包農户和新型經營主體的關係，《意見》明確了兩方面規定，一是明確嚴格保護承包權，強調維護好承包農户使用、流轉承包地的各項權益，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉土地。同時根據形勢發展需要，又賦予承包農户在抵押擔保等方面更充分的土地權能；二是要求加快放活土地經營權，賦予新型經營主體在流轉土地上享有佔有、耕作並取得相應收益的權利，穩定經營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農業基礎設施，推動現代農業發展。

“這樣就把承包農户、新型經營主體雙方在承包地上的權利釐清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛，確保農業的健康發展和農村的社會穩定。”韓長賦説。

“三權分置”又將對農業政策特別是補貼政策產生哪些影響？“培育新的經營主體，發展適度規模經營是大趨勢，未來新增的農業補貼將向適度規模經營的家庭農場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔保體系或提供購置農機具補貼等。”張紅宇表示。

堅守農村土地集體所有制改革底線

隨着城鎮化發展，越來越多的農村人口進城，農村人口越來越少。有聲音認為，現在農村集體所有權沒有存在的必要，《意見》如何確保農户集體所有權不被虛置？

據統計，目前我國農村集體經濟擁有大量的資產，包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產，僅耕地、草地、林地就有60多億畝，經營性資產達到2.86萬億元。

“實行‘三權分置’是新形勢下集體所有制具體實現形式的探索和創新，在‘三權分置’過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保證，不能被虛置。”韓長賦指出，堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”，土地制度無論怎麼改，不能把農村土地集體所有制改垮了。我們講底線思維，這就是農村改革的一條底線。

此外，韓長賦指出，“三權分置”另一個很重要的核心問題是保護農民的土地承包權。為此，十八大以後我國在農村全面開展農民土地承包經營權的確權登記頒證。目前，已在2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2個村開展，完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。

（本報北京11月3日電 本報記者 李慧）