控制人口規模對治理北京“大城市病”有害無益

文丨梁建章（人文經濟學會榮譽理事、攜程網董事長）

黃文政（人文經濟學會特約研究員）

2016年11月3日《北京日報》報道新上任的北京市代市長蔡奇表示，必須下更大力氣，採取更有力措施加強人口調控；大氣污染防治是一場攻堅戰，必須在狠抓各項措施落實上見真章；要加快污水和垃圾處理設施建設；要大力推進軌道交通、公共交通和道路疏堵工程建設，努力緩解交通擁堵。

毫無疑問，大氣防治、污水和垃圾處理以及交通設施建設等措施都有利於治理北京的“大城市病”。但我們認為“加強人口調控”對治理“大城市病”不僅有害無益，而且製造各種問題和矛盾。

一，人口控制能緩解“大城市病”嗎？

前任北京市長王安順曾多次強調“人口控制”。例如，2014年3月，王安順市長表示：北京人均水資源量僅為世界人均的三十分之一；電主要靠外部供應；蔬菜、糧食大部分由外埠調來。在這麼嚴峻的資源短缺情況下，如果北京的產業從低端到中高端都要做，對人口也不加以控制，大城市病會越來越嚴重。

在這種思路下，北京的人口控制愈演愈烈。今年10月，北京市運管局副局長馬瑞，在回應要求網約車“京人京牌”的問題時表示，北京“城市病”主要原因之一是人口無序過快增長，嚴重影響首都核心功能的發揮。而規定網約車“本市户籍、本市車輛”就是從治理“城市病”、疏解非首都功能的要求上考慮的。

這種用從業資格來控制人口的做法，不僅傷害了北京2000萬市民作為網約車潛在用户的利益，也是一種製造社會矛盾的户籍歧視。對此，北京大學國家發展研究院教授張維迎認為：“網約車監管不能漠視窮人的權利，不能與窮人過去不去，大家仔細看看那幾條規定，限車牌、户籍等等都是跟窮人過不去。”

更重要的是，人口控制政策真的緩解了北京的“大城市病”嗎？對此，我們不禁要提出下面這些問題：

北京人口控制政策減少了多少人口？這些減少的人口降低了多少資源需求, 又緩解多大的交通壓力，在多大程度改善了空氣質量？是選取何種指標來衡量這些效果？這些指標的選取又是否得到學術界的普遍認可？即便假定這些指標有所改善，那麼這種改善在實證分析上多大程度可以歸因於人口控制？

從另一方面來看，人口控制對北京乃至全國的創新有多大的負面影響？這種機會成本是否有過評估？人口控制減少了北京多少税收？通過減少税收又在多大程度上影響了北京的城市建設和市民福利？更進一步，北京人口控制政策又造成了多少孩子必須離開父母回原籍上學，這種代價對受影響的家庭有多大，對政府的形象和信譽又有多大影響？如何證明這些代價是值得的？

迄今為止，我們也未見到北京市對上述這類問題有過被學術界認可的詳細的評估報告。我們甚至不知道，北京市到底有沒有邀請過獨立的有信譽的機構來分析這些問題。如果要繼續進行人口控制，那麼首先就應該深入研究上述這些問題，並且在每一點上找到足夠的證據和充分的論證。做不到這點卻去繼續進行人口控制，等於把城市建設的理念基於想當然的臆想之上。

就我們所知，北京的人口控制政策不僅引發了不少社會矛盾，也在經濟學界和城市規劃領域遭受廣泛的批評。甚至連國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵也認為，特大城市限制人口是開錯了治理城市病的藥方。

二，北京的人口是不是太多了？

根據可比的Demographia數據，北京建成區（指街區在空間上的連續區域，不含隔斷的郊區）的人口規模1800多萬，在全球排在第11位。考慮到中國是世界人口最多的國家，經濟增長最快的主要經濟體，北京作為中國的政治和文化中心，人口規模其實是偏小的。一億多人口的日本，其最大城市東京有3700萬人口。作為十多億人口國家的最大城市，北京和按照正常的經濟規律，應該按照5000萬人口來規劃，才能夠把中國人口的規模優勢充分發揮出來。

北京控制人口用得最多的理由是，按人均水資源，北京屬於嚴重缺水地區。其實，人均水資源都是用來衡量地區，不是用來衡量城市的。同等氣候條件下，水資源基本與土地面積成正比。城市一般屬於人口密集地區，人均水資源自然會非常低。與國外城市相比也能看到這點。比如，美國南加州地區的降雨量只有北京的70%，用水量大的夏季幾乎沒有降雨，但當地是美國第二大都會區，最大城市洛杉磯用水的85%需要從外地調入。相比之下，北京從外地調水大約是8%。如果北京因為水資源不足需要控制人口，洛杉磯就不應該存在。

嚴控控制土地是大城市人口控制的措施之一。這種做法人為惡化了城市的擁擠，也推高了房價，降低市民實際生活水平。實際上，北京的建成區只有可開發面積的20%到30%，所以用北京的土地做一個5000萬人口的城市規劃是綽綽有餘的。不應該抱着地方割據式的“小農思維”來制定土地政策，在北京等大城市留出耕地，反而去佔用偏遠地區的耕地大力開發中小城鎮。而且，由於一線城市的人均佔地面積通常要小於中小城市，更小於農村，這種地方割據式的土地政策嚴重浪費我國的土地資源。

三，北京的交通擁堵是因為人口太多嗎？

按機動車數量來計算，北京在全球排不上號，但擁堵卻比較嚴重。這與北京的城市規劃和道路規劃不足有關。北京的城市規劃曾一度按照800萬人口的規模來規劃，道路、地鐵、學校和醫院等設施嚴重不足，導致交通擁堵等各種城市病。如果按照5000萬人口規模來規劃，交通會比現在好得多。以道路規劃為例，紐約市25%的面積用於道路建設，北京是7%。北京城區的道路雖寬但間隔遠，非常稀疏，而且幾乎沒有高架路。如果北京繼續人口控制思想，以所謂人口規模“天花板”來規劃道路建設，未來問題恐怕會更嚴重。

那麼，應該怎樣解決北京擁堵問題呢？首先是在新區建設上，至少應以保證每户兩輛汽車的正常使用為標準來規劃道路網絡。其實，即使在寸土寸金的地方，將合理比例的土地用於道路建設，不僅不會降低土地收益，反而會推升道路以外的土地價值，讓區域土地整體價值提高。至於老城區的道路交通問題，需要更精細化的改造和管理。除了進一步改造路網，疏通某些結點外，還可以優化交通信號系統，充分利用現有道路。

四，提升空氣質量需要嚴控人口嗎？

提升空氣質量並不需要通過嚴控人口來實現。比如，洛杉磯從1940到1980年代霧霾也比較嚴重，但在各方共同努力下，空氣質量逐步改善。從1950年到2000年，洛杉磯都市區的人口從425萬增至1466萬，但一級污染天數從1977年的121天降到1989年的54天，再降到1999年0天。

北京的空氣污染有一定區域性因素，部分原因是周邊污染源所致。若整個區域污染得不到整治，即使把北京人口減少一半，霧霾天氣也未必能得到根本性緩解。河北那些人口遠少於北京的城市的污染其實比北京還嚴重。相反，如果把控制人口的決心和力度用來治理污染，對空氣質量提升的效果要好得多。而且，城市越大，能源和公共交通的利用效率就越高，城市依靠密集的地鐵網絡來解決出行難問題，同時可以減少汽車廢氣排放。

五、如果實現人口控制目標，北京會更好嗎？

過去幾十年來，北京一直在設定不切實際的人口控制目標，最後一再突破。從1980年到2016年，北京建成區人口從500多萬增至1800多萬，但北京並沒有垮掉，而是變得更好：人均住宅面積從不到7增至近30平米，地鐵線路從2增至14條，機場年客流量從100多增至8500萬，去上海的航班從每天幾班增至上百班。在30年前，從北大乘公交車到王府井要近2小時，而現在乘地鐵不到1小時。

雖然這些變化與中國的整體進步有關，但可以設想一下，如果北京按當年的目標，成功地把建成區人口控制在800萬以內，而不是現在的1800多萬，那北京的基礎設施會比現在差得多，財力也會遠遠不如現在，甚至人均收入也會比現在更低。同樣地，如果北京真的實現了新的人口控制目標，那北京會成為受害者，與世界主要城市相比，北京的競爭力也會大幅下滑，無論是財力、活力還是基礎設施的建設都會變得相對落後。

六，控制人口會消弱北京的集聚效應和規模優勢

北京是全國性高校、科研機構和高科技企業集中地，在該地的需求和供給匹配能體現中國科技發展的人口規模優勢。但嚴控北京人口規模的政策卻在阻止這種具有全國性規模效應的供需匹配，讓很多潛在的創新創業機會消弭於無形。

大城市的優勢體現為集聚效應，更多的高素質人口聚集在一起，就會有更旺盛的創造力，更多相同和不同行業的企業集聚在一起會創造更多的機會，並提升效率。就像我們不應刻意阻止年輕人創業一樣，也不應阻止年輕人去大城市實現自己的夢想。同樣的年輕人在不同環境會有不同機遇和成就。李彥宏回山西陽泉可能不會創辦百度，劉強東回江蘇宿遷可能不會創辦京東。

大城市不但需要大量的高端人才，也需要大量的所謂“低端人口”，因為城市高端人才的集聚必然會帶來更多對於低技能勞動力的需求。金融和高科技行業離不開餐飲、保潔、安保、快遞等服務業的支撐。驅趕“低端人口”只會加大高端行業的成本並普遍降低本土居民的生活水平。大城市的公共政策應該着眼於為低技能勞動者的下一代提供公平的如教育等基本公共服務機會，讓其充分融入城市，成為適應大城市發展需要的勞動者和內需的創造者。

因此，我們殷切希望北京新任市長能夠在“以人為本”的基礎上，通過合理的城市規劃、加大對城市基礎設施的建設、加大對公共交通的投入等措施，從根本上治理北京的“大城市病”。北京應該放棄限制外來人口的思路，而致力於成為一個更大規模的城市，讓更多的外地人來北京安居樂業，生兒育女。無論是北京還是中國其他城市都不應該忘記，人，也只有人，才是城市之本。