進一步推廣深化醫藥衞生體制改革經驗
新華社北京11月8日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國務院深化醫藥衞生體制改革領導小組關於進一步推廣深化醫藥衞生體制改革經驗的若干意見》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
《國務院深化醫藥衞生體制改革領導小組關於進一步推廣深化醫藥衞生體制改革經驗的若干意見》全文如下。
深化醫藥衞生體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策，是全面深化改革和全面建成小康社會的重要任務。為進一步鞏固和擴大醫改成果，現就推廣深化醫藥衞生體制改革經驗提出如下意見。
一、深化醫改取得重大進展和明顯成效
新一輪醫改啓動以來特別是黨的十八大以來，各地區各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持把基本醫療衞生制度作為公共產品向全民提供的核心理念，堅持保基本、強基層、建機制的基本原則，堅持統籌安排、突出重點、循序推進的基本路徑，攻堅克難，紮實推進改革各項工作，深化醫改取得重大進展和明顯成效。主要表現在：全民醫保制度基本建立，基本醫療保險參保率穩固在95%以上，覆蓋人口超過13億人，2016年城鄉居民醫保財政補助標準達到人均420元，城鄉居民大病保險全面推開，保障水平大幅提升。公立醫院綜合改革持續拓展深化，全國1977個縣(市)全面推開縣級公立醫院綜合改革，公立醫院綜合改革試點城市擴大到200個，科學的管理體制和運行機制正在形成。基層醫療衞生服務體系不斷健全，基本實現鄉鄉有衞生院、村村有衞生室，服務能力明顯提高。基本公共衞生服務均等化程度大幅提升，實施12大類45項國家基本公共衞生服務項目，覆蓋居民生命全過程，惠及億萬羣眾。藥品供應保障體系進一步健全，實行國家基本藥物制度，推行公開透明的公立醫療機構藥品省級網上集中採購，逐步建立以市場為主導的藥品價格形成機制。分級診療制度建設加快推進，全國超過一半的縣(市)開展了基層首診試點，縣域內就診率達80%以上。個人衞生支出佔衞生總費用比重持續下降，由2008年的40.4%下降到30%以下;基本醫療衞生服務可及性明顯提升，80%的居民15分鐘能夠到達醫療機構;人民羣眾健康水平顯著提升，人均預期壽命達到76.34歲，比2010年提高1.51歲，人民健康水平總體上優於中高收入國家平均水平，用較少的投入取得了較高的健康績效。實踐證明，深化醫藥衞生體制改革方向正確、路徑清晰、措施有力，改革成果廣泛惠及人民羣眾，在解決看病就醫問題、提高人民羣眾健康素質、維護社會公平正義、促進經濟社會發展等方面發揮了重要作用。
在黨中央、國務院的堅強領導下，深化醫改逐步由打好基礎轉向提升質量、由形成框架轉向制度建設、由單項突破轉向系統集成和綜合推進，頂層設計不斷完善，地方主動性和創造性不斷增強，重點難點問題逐步突破，湧現出一批敢啃硬骨頭、勇於探索創新的典型地區，形成了一批符合實際、可複製可推廣的經驗做法。
當前，深化醫改已進入深水區和攻堅期，利益調整更加複雜，體制機制矛盾凸顯。在改革爬坡過坎的關鍵時期，總結推廣前期深化醫改創造的好做法和成熟經驗，充分發揮典型經驗對全局改革的示範、突破、帶動作用，有利於進一步統一思想、堅定信念、攻堅克難，有利於創新體制機制、突破利益藩籬，有利於加快完善基本醫療衞生制度、實現人人享有基本醫療衞生服務的目標，為推進健康中國建設和全面建成小康社會奠定堅實基礎。
二、運用典型經驗，推動醫改向縱深發展
(一)建立強有力的領導體制和醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動工作機制，為深化醫改提供組織保障
1.加強黨委和政府對醫改工作的領導。深化醫改工作由地方各級黨政一把手負責。由黨委和政府主要負責同志或一位主要負責同志擔任醫改領導小組組長，充分發揮醫改領導小組的統籌協調作用，切實落實政府對醫改的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任。
2.建立健全工作推進機制。抓責任分工機制，建立改革任務台賬制度，將責任層層落實到位。抓督查落實機制，專項督查重點改革任務，作為年度考評的重要依據。抓考核問責機制，將醫改任務完成情況納入全面深化改革績效考核和政府目標管理績效考核，嚴肅問責改革推進不力的地區和個人，表彰獎勵積極創新、成效顯著的地區和個人。
(二)破除以藥補醫，建立健全公立醫院運行新機制
3.按照騰空間、調結構、保銜接的基本路徑逐步理順醫療服務價格。積極穩妥推進醫療服務價格改革，在確保公立醫院良性運行、醫保基金可承受、羣眾負擔總體不增加的前提下，按照總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位的要求，分類指導理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關係。所有公立醫院取消藥品加成，統籌考慮當地政府確定的補償政策，精準測算調價水平，同步調整醫療服務價格。通過規範診療行為、降低藥品和耗材費用等騰出空間，動態調整醫療服務價格。價格調整要重點提高體現醫務人員技術勞務價值的診療、手術、護理、康復和中醫等醫療項目價格，降低大型醫用設備檢查治療和檢驗等價格，並做好與醫保支付、分級診療、費用控制等政策的相互銜接。通過綜合施策，逐步增加醫療服務收入(不含藥品、耗材、檢查、化驗收入)在醫院總收入中的比例，建立公立醫院運行新機制。
4.落實公立醫院藥品分類採購。區分藥品不同情況，通過招標、談判、直接掛網、定點生產等方式形成合理採購價格。堅持集中帶量採購原則，對臨牀用量大、採購金額高、多家企業生產的基本藥物和非專利藥品，由省級藥品採購機構集中招標採購。公立醫院綜合改革試點城市可採取以市為單位在省級藥品集中採購平台上自行採購。鼓勵跨區域聯合採購和專科醫院聯合採購。實行醫用耗材陽光采購，開展高值醫用耗材、檢驗檢測試劑和大型醫療設備集中採購。對部分專利藥品、獨家生產藥品，建立公開透明、多方參與的價格談判機制。談判結果在國家藥品供應保障綜合管理信息平台上公佈，醫院按談判結果採購藥品。做好與醫保支付政策的銜接，按規定將符合條件的談判藥品納入醫保合規費用範圍。
5.公立醫院藥品採購逐步實行“兩票制”。各地要因地制宜，逐步推行公立醫療機構藥品採購“兩票制”(生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票)，鼓勵其他醫療機構推行“兩票制”，減少藥品流通領域中間環節，提高流通企業集中度，打擊“過票洗錢”，降低藥品虛高價格，淨化流通環境。通過整合藥品經營企業倉儲資源和運輸資源，加快發展藥品現代物流，鼓勵區域藥品配送城鄉一體化，為推進“兩票制”提供基礎條件。建立商業賄賂企業黑名單制度，對出現回扣等商業賄賂行為的藥品生產和流通企業，取消其供貨資格。
6.規範診療行為。利用信息化手段對所有醫療機構門診、住院診療行為和費用開展全程監控和智能審核，做到事前提醒、事中控制、事後審核。開展處方點評，加強信息公開和社會監督。加強合理用藥和不良反應監測，對價格高、用量大、非治療輔助性等藥品建立重點監控目錄，開展跟蹤監控、超常預警。重點藥品可實行備案採購，明確採購數量、開具處方的醫生，由醫療機構負責人審批後向藥品採購部門備案。嚴格控制公立醫院規模過快增長。
7.落實政府投入責任。全面落實政府對公立醫院的投入政策。按照有關規定，逐步償還和化解符合規定的公立醫院長期債務。
(三)發揮醫保基礎性作用，加強對醫療服務的外部制約
8.加強醫保經辦管理職能。整合城鄉居民基本醫療保險制度，實現覆蓋範圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理、基金管理等“六統一”。理順管理體制，統一基本醫保經辦管理，可開展設立醫保基金管理中心的試點，承擔基金支付和管理，藥品採購和費用結算，醫保支付標準談判，定點機構的協議管理和結算等職能，充分發揮醫保對藥品生產流通企業、醫院和醫生的監督制約作用，為聯動改革提供抓手。統一後的醫保經辦機構要加大推進醫保支付方式改革的力度，進一步發揮醫保對醫療費用不合理增長的控制作用。
9.全面推進支付方式改革。逐步減少按項目付費，完善醫保付費總額控制，推行以按病種付費為主，按人頭付費、按牀日付費、總額預付等多種付費方式相結合的複合型付費方式，鼓勵實行按疾病診斷相關分組付費(DRGs)方式，逐步將醫保支付方式改革覆蓋所有醫療機構和醫療服務。有條件的地區可將點數法與預算管理、按病種付費等相結合，促進醫療機構之間有序競爭和資源合理配置。建立結餘留用、合理超支分擔的激勵約束機制，激發醫療機構規範行為、控制成本的內生動力。
10.創新基本醫保經辦服務模式。按照管辦分開的原則，推進醫保經辦機構專業化。在確保基金安全和有效監管的前提下，以政府購買服務的方式委託具有資質的商業保險機構等社會力量參與基本醫保經辦服務，承辦城鄉居民大病保險，引入競爭機制，提高醫保經辦管理服務效率和質量。鼓勵發展商業健康保險。
(四)推進政事分開、管辦分開，建立現代醫院管理制度
11.理順政府辦醫體制。各地要因地制宜，探索有效的組織形式，統籌履行政府辦醫職責。
12.落實公立醫院運營管理自主權。轉變政府職能，各級行政主管部門從直接管理公立醫院轉變為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規範的制定和監督指導職責。完善公立醫院法人治理結構，落實內部人事管理、機構設置、收入分配、副職推薦、中層幹部任免、年度預算執行等自主權。健全公立醫院內部決策和制約機制，加強院務公開，發揮職工代表大會職能，強化民主管理。
13.實施公立醫院績效考核。建立以公益性為導向的考核評價體系，突出功能定位、職責履行、社會滿意度、費用控制、運行績效、財務管理等指標。定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核。考核結果與醫院財政補助、醫保支付、績效工資總量以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鈎，建立激勵約束機制。
14.加強公立醫院精細化管理。完善醫療質量安全管理制度，健全質量監控考評體系，推進臨牀路徑管理，促進醫療質量持續改進。實行全面預算管理，開展成本核算，全面分析收支情況、預算執行、成本效率和償債能力等，作為醫院運行管理決策的重要依據。推行第三方會計審計監督制度，加強對醫院國有資產、經濟運行的監管。
(五)建立符合行業特點的人事薪酬制度，調動醫務人員積極性
15.建立靈活用人機制。創新公立醫院編制管理方式，完善編制管理辦法，積極探索開展公立醫院編制管理改革試點。在地方現有編制總量內，確定公立醫院編制總量，逐步實行備案制，在部分大中城市三級甲等公立醫院開展編制管理改革，實行人員總量管理試點。實行聘用制度、崗位管理制度、公開招聘制度等人事管理制度。簡化專業技術人員招聘程序，對醫院緊缺的專業技術人員或高層次人才可按規定由醫院採取考察的方式予以招聘。增加基層醫療衞生機構中、高級崗位比例，拓寬醫務人員職業發展空間。
16.推進薪酬制度改革。地方可結合實際，按有關規定合理確定公立醫院薪酬水平，逐步提高人員經費支出佔業務支出的比例。對工作時間之外勞動較多、高層次醫療人才集聚、公益目標任務繁重、開展家庭醫生簽約服務的公立醫療機構，在核定績效工資總量時予以傾斜。加強對醫務人員的長期激勵，建立以公益性為導向的績效考核機制，薪酬在保持現有水平的基礎上實現適度增長。公立醫療機構在核定的績效工資總量內根據考核結果自主分配績效工資。薪酬總量核定和個人績效工資分配不與醫療機構的藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鈎，薪酬分配體現崗位的技術含量、風險、貢獻等，嚴禁給醫務人員設定創收指標。基層醫療衞生機構可按照財務制度規定在核定的收支結餘中提取職工福利基金和獎勵基金。
(六)以家庭醫生簽約服務和醫療聯合體為重要抓手，加快分級診療制度建設
17.推進家庭醫生簽約服務。組建以家庭醫生為核心、專科醫師提供技術支持的簽約服務團隊，向居民提供長期連續的基本醫療、公共衞生和健康管理服務。優化簽約服務內涵，在就醫、轉診、用藥、醫保等方面對簽約居民實行差異化政策，促進基層首診。健全以標化工作量為基礎的績效考核體系。可引導居民或家庭在與家庭醫生團隊簽約的同時，自願選擇一所二級醫院、一所三級醫院，建立“1+1+1”的組合簽約服務模式，簽約居民可在簽約組合內任意選擇一家醫療機構就診，若到組合外就診須由家庭醫生轉診，引導居民改變就醫習慣，形成合理就醫秩序。
18.組建醫療聯合體。按照政府主導、自願組合、區域協同、方便羣眾的原則，以資源共享和人才下沉為導向，建立醫療資源縱向聯合體，提升基層服務能力。在醫療聯合體內部明確城市三級醫院、二級醫院和基層醫療衞生機構的責權利關係，簽訂雙向轉診協議，健全相關管理、運行和考核等機制。推進基層衞生技術人員縣管鄉用、鄉管村用，建立人才柔性流動機制，輪流到基層服務。加大對口幫扶力度，精準幫扶基層醫療衞生機構專科建設和人才培養，推進城鄉醫療資源均衡配置。依託對口支援渠道，整合醫療資源，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區醫療衞生事業的扶持力度，進一步做好醫療人才“組團式”援藏援疆工作。
19.發揮中醫藥服務優勢。加強基層醫療衞生機構中醫館建設，推行中醫藥綜合服務模式，廣泛推廣運用中醫藥適宜技術，充分發揮中醫藥在常見病、多發病和慢性病防治中的作用。在提高中醫醫療服務價格、體現中醫藥技術勞務價值的基礎上，合理確定中醫按病種支付標準。對基層中醫藥服務體系不健全、能力較弱的地區，將中醫醫院的門診中醫診療服務納入首診範圍，滿足人民羣眾首診看中醫的需求。創新中醫診療模式。
20.健全分級診療配套政策。合理劃分和落實各級醫療機構診療職責，明確轉診程序和標準，實行首診負責制和轉診審批責任制。發揮醫保政策調節作用，將醫療機構落實診療職責和轉診情況與績效考核和醫保基金撥付掛鈎。探索對縱向合作的醫療聯合體等分工協作模式實行醫保總額付費，引導雙向轉診。完善不同級別醫療機構的醫保差異化支付政策，促進基層首診。對於按規定轉診的患者，在醫保報銷政策上給予傾斜。
(七)充分利用互聯網技術，改善羣眾就醫體驗
21.加強健康信息基礎設施建設。構建互通共享、業務協同的國家、省、市、縣四級人口健康信息平台，完善以居民電子健康檔案、電子病歷、電子處方等為核心的基礎數據庫，打通各類醫療衞生機構數據資源共享通道，健全基於互聯網、大數據技術的分級診療信息系統，為實現連續、協同、整合的醫療衞生服務提供技術支撐。
22.大力推進便民惠民服務。優化診療流程，改善就醫環境，統籌安排預約、檢查、診療、轉診、支付結算等環節，推進互聯網預約分診、移動支付、診間結算、結果查詢等應用。健全檢查檢驗結果互認機制，放大優質資源輻射作用，方便羣眾就近看病就醫。利用移動客户端、物聯網等技術，搭建醫患雙方交流平台，為健康諮詢、患者反饋、健康管理等提供便利。充分利用信息化手段，提供遠程醫療服務，優先開通834個貧困縣的遠程醫療系統。推進居民健康卡、社會保障卡等應用集成，激活居民電子健康檔案應用，加強軍地信息銜接、互聯互通，推動預防、治療、康復和健康管理一體化的電子健康服務。合理調配醫療資源，科學安排各專業出診醫師數量，保證醫師有足夠的診查時間，提高醫療服務質量。
(八)發展和規範社會辦醫，滿足多元化醫療服務需求
23.提升社會辦醫發展水平。區域衞生規劃和醫療機構設置規劃為社會辦醫留出足夠空間，優先舉辦非營利性醫療機構。優化社會辦醫發展環境，推進非公立醫療機構與公立醫療機構在市場準入、社會保險定點、重點專科建設、職稱評定、學術交流、等級評審、技術准入等方面同等待遇。支持社會辦醫連鎖經營、樹立品牌、集團發展，提供高端服務以及康復、老年護理等緊缺服務。鼓勵社會力量按有關規定建立獨立的醫學檢驗、醫學影像診斷、消毒供應和血液淨化機構。
24.加強規範管理。推行屬地化管理，加強全行業監管，對所有醫療機構實行統一規劃、統一準入、統一監管，依法規範社會辦醫療機構的從業行為。嚴厲打擊非法行醫。按照“放管服”改革有關要求，精簡優化審批准入程序，加強事中事後監管。加強對非營利性社會辦醫療機構產權歸屬、財務運營、資金結餘使用等方面的監督管理，促進社會辦醫健康發展。
三、加大推廣力度，增強深化醫改的主動性和創造性
(一)高度重視推廣工作。各級黨委和政府要深刻認識推廣深化醫改經驗的重要意義，認真組織學習醫改經驗，深入研究領會改革思路、步驟和方法，將推廣相關改革措施列為本地區重點工作，增強改革定力，加大改革力度。要形成改革者上、不改革者下的用人導向，紮實推進改革，確保改革經驗生根落地，產生實效。
(二)因地制宜探索創新。各地要緊密結合自身實際，尊重基層首創精神，把制度創新作為核心任務，圍繞關鍵環節和重點領域，進一步解放思想、大膽創新，探索改革有效實施路徑，明確改革內在邏輯和政策組合，實施改革精細化管理，鼓勵區域聯動。要以高度負責的精神抓實目標任務、精準落地、探索創新、跟蹤問效、機制保障，培育更多可複製可推廣的改革經驗。
(三)加強對推廣工作的督查指導。各有關部門要落實簡政放權相關要求，按照職責加強指導，給予政策支持。國務院深化醫藥衞生體制改革領導小組辦公室會同相關部門加大督促檢查力度，及時分析解決出現的問題，防止經驗推廣工作的隨意性和不確定性。進一步總結各地創造的成熟經驗，及時上升為政策，把改革成果總結好、鞏固好、發展好。
(四)切實做好宣傳工作。繼續加強對醫改典型經驗的挖掘和宣傳，反映鮮活的醫改實踐和進展成效，堅定改革信心，凝聚改革共識。堅持正確的輿論導向，及時回應社會關切，合理引導社會預期，為深化醫改營造良好輿論環境。
《 人民日報 》( 2016年11月09日 01 版)
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