地方財政破產可變賣政府資產償債 可追責離任領導
地方財政破產計劃出台可變賣政府資產償債
發生四級以上地方債風險事件， 離任領導有責任也將依法追究
記者 陳益刊 發自上海
地方政府債務管理再次邁出關鍵一步，必要時可啓動財政重整計劃。
國務院辦公廳14日公佈了萬字《地方政府性債務風險應急處置預案》（下稱《預案》），對未來近17萬億元地方政府債務和8萬多億地方政府或有債務可能出現的風險，給出了應急處置工作機制，以牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。
“這個預案類似於美國地方政府破產法，解決了債務危機爆發後如何處理的難題，它是中國地方債風險控制的最後關口，相當於地方債管理的‘剎車閘’，也給地方舉債以警示作用。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長温來成對《第一財經日報》記者分析。
上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對本報記者表示，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉鎮，各地經濟發展水平不一，不排除某些地區發生政府債務違約。不過，《預案》的出台並不意味着我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規範管理的角度，防止、控制債務風險。
債務風險分級、分類處置
財政部前部長樓繼偉對中國地方債風險的診斷結果是：總體風險可控，但局部地區債務比例過高，應予以重視。
為了化解地方政府債務風險，近些年中國進行了大刀闊斧的改革，包括規範地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平台的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預算管理並接受人大監督，以及出台超10萬億元的地方政府債務置換計劃等。
根據中央預算報告，2016年地方政府債務餘額限額為17.2萬億元。這是今年地方政府債務的上限。根據財政部數據，截至2014年末，地方政府或有債務規模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔保責任的債務和負有救助責任的債務。
對於如何應對地方債務風險，上述《預案》從組織指揮體系及職責、預警和預防機制、應急響應、後期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統的方案。
比如，為確保債務風險“早發現、早報告、早處置”，《預案》依據風險事件性質、影響範圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，相應實行分級響應和應急處置。
財政部有關負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。
化解風險，關鍵要處置好債務。《預案》區分了不同的債務類型，依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。
比如，《預案》重申，對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬於政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當的民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%；此外，對新預算法實施後地方政府違法違規擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。
“這一規定有利於商業銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在‘萬一債務違約，上級政府一定會來救助’的不良預期。”鄭春榮表示。
地方可啓動財政重整計劃
地方政府財政重整計劃無疑是《預案》一大亮點。
財政部有關負責人介紹，財政重整指的是債務高風險地區，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。對債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，世界各國通常會採用類似做法。
根據《預案》，在地方政府面臨債務風險處置後，可以啓動財政重整計劃，即在保證政府基本公共服務的前提下，可以採取六大舉措，分別是拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等。
具體來看，在財政重整計劃中，地方政府可以暫停部分財税優惠政策，依法合規加大收入；採用“三公經費”零支出、大幅削減人員福利等舉措，減少財政支出；賣掉政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，用於償債；不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計劃並嚴格落實等。
温來成告訴本報記者，與其他國家不同的是，中國的地方政府掌握較多的資產，比如土地、經營性國有資產，以及行政事業性資產，必要時可以用來償債。
鄭春榮告訴本報記者，“財政重整計劃”與西方國家的“地方政府破產”法律程序類似，包括與債權人協商、資產處置程序等。由於我國《破產法》中沒有關於地方政府破產的法律條款，《預案》的相關規定彌補了法律空白。
中國社科院財經院院長助理張斌表示，財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計劃。
責任釐清可追究離職領導
《預案》重申，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。這與2014年出台的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》口徑一致。
不過，在出現特大債務風險事件後，省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金週轉，事後扣回。
温來成表示，這種做法是階段性緩衝地方政府債務風險，但債務責任主體仍是地方政府。
山東、四川等地此前出台的債務管理文件強調，省級政府對市縣政府債務實行不救助責任。這些都有利於一級政府舉債和責任統一，而不能轉移給上級政府或下級政府。
鄭春榮對本報記者分析稱，《預案》提出省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，是在強化省級政府責任，因為當前我國地方政府債務量最大的是地級市和縣級政府。這樣做有利於避免中央政府的信息不對稱。
值得注意的是，此次《預案》還強化了債務責任的追究，包括離任的政府領導。過去一些地方無序舉債、違規融資現象屢禁不止，重要原因在於追責不到位。
《預案》規定，只要發生四級以上的地方債風險事件，就要適時啓動債務風險責任追究機制，不僅依法追究本屆政府任內相關責任人的行政責任，還明確規定政府主要領導同志不得重用或提拔，對屬於離任領導責任的也要依法追究。
温來成對本報記者表示，以前一些地方領導通過大量舉債獲得政績，留下大量債務，強化債務追究機制將給地方政府領導舉債予以警示。
《預案》的出台並不代表危機已經發生，但温來成表示，當前一些地方政府的債務率已經超過100%的警戒線，另外一些地方政府借政府和社會資本合作（PPP）模式搞“名股實債”，通過政府購買服務方式隱形舉債值得擔憂，如果不加以控制，不排除一些地區發生債務危機可能性。