地方債風險管控要有“問題導向”

能否管好地方債，要看潛在風險是否趨於化解，地方舉債行為是否規範，同時更要看財政政策是否得以優化

11月14日，國務院辦公廳發佈《地方政府性債務風險應急處置預案》，根據政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，將地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。預案還明確提出：地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。

頒行地方債風險管控新規，目的就是化解地方債局部風險。儘管我國地方政府性債務總體可控，平均債務率低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，但是，也存在個別地區超警戒線，地方政府違規隱性擔保現象難以杜絕，借PPP（政府和社會資本合作）項目保底承諾、回購安排等方式變相融資等現象。

化解這些潛在風險，就是化解宏觀經濟運行的隱憂。最近一年多來，通過對地方債實施限額管理、地方債務分類納入預算管理等一系列改革措施，已基本搭建起了地方債管理的制度框架。但無需諱言，制度建設還在路上，還未到完成時。借PPP通道變相舉債的現象表明，必須擴大地方債管理制度容量，才能在化解舊風險的同時防範生成新風險，為徹底解決地方債風險問題創造條件。

地方債管理新規，可謂“正當其事”。設定四級應急機制和相關指標，指向的是風險怎麼防；依法分類處置債務，指向的是債務怎麼還；違規擔保承諾無效，指向的是隱形擔保怎麼禁；高風險地區將啓動地方政府財政重整，指向的是預算與舉債水平匹配；中央財政不兜底，指向的是責任主體的鎖定。管理越細化，約束越硬化，地方債風險溢出的概率越小。

地方債管理新規，也是“正當其時”。近年來，地方政府財政收入增幅有所下滑，加之債務償還高峯期到來，一些地方舉債衝動因此增長。據央行有關部門數據，與近兩年財政收入增長8.4%左右的幅度相比，一些地方的政府性債務增幅超過數倍。顯然，這樣的舉債規模不可持續，也容易遺留下重大風險隱患。引入及時有效的風險評估和預警機制，如同為地方舉債行為安裝了報警器，有助於遏制缺乏風險評估的舉債衝動，將風險化解在源頭。

那麼，有了新規，地方債是否就能管得好？作為財政政策效應的組成部分，能否管好地方債，要看潛在風險是否趨於化解，地方舉債行為是否規範，同時更要看財政政策是否得以優化。地方債局部風險隱患的生成，本質上源於過去發生風險事件有中央財政兜底的思維慣性，源於地方政府作為責任主體難以確定，源於央地財政體系還未完全理順，這也正是建立現代財政制度的主要難點和關鍵所在。財政制度的優化，是化解地方債風險離不開的前提。

從這個角度説，化解地方債務風險，不能停留在倒逼地方政府提高債務風險預警意識這一步，而要真正把握住問題導向，瞄準核心問題，以建立現代財政制度為目標，馳而不息，久久為功，通過持續不斷的制度建設，讓地方在舉債機制上少一些不科學的行政化意志，多一些法律制度的遵循；少走一些無序舉債的老路，多做一些改善投資環境、政商環境的創舉；少一些急功近利的政績需求，多一些長期建設理念。如此，地方債管理新規的政策效應才能最大化，地方債風險管控才能有的放矢地做到管得住、管得好。（徐立凡）