全面控煙立法究竟難在哪裏

全面控煙立法的目的，就是要通過剛性的控煙法規，推動形成全面控煙、全民控煙的工作機制和制度體系，促使各級政府及職能部門轉變觀念，理性認識控煙執法的難度和成本，充分保障公共財政投入，為執行室內公共場所全面禁煙等規定做好準備。

國家衞生計生委新聞發言人毛羣安近日在第九屆全球健康促進大會上透露，《公共場所控制吸煙條例》被國務院法制辦列入了今年的立法計劃，《條例》有望今年公佈實施。毛羣安認為，中國控煙面臨一些特殊的困難和問題，公共場所室內全面禁煙雖然執行有困難，但經過努力是完全可以實現的。

早在2014年11月，國務院法制辦就發佈了國家衞計委起草的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，並向社會公開徵求意見。如今兩年時間過去，《條例》仍未正式出台，控煙立法之難由此可見一斑。毛羣安透露立法計劃“力爭年內完成”、《條例》“有望今年公佈實施”，其措辭顯得十分謹慎，加之馬上就進入12月，不能不讓人對控煙立法年內能否完成、《條例》今年能否公佈實施愈發擔憂。

讓人擔憂的不單是控煙立法可能被再次推遲，更有公共場所室內全面禁煙等內容可能打折扣，控煙立法可能從兩年前徵求意見稿基礎上走回頭路的危險。據報道，今年早些時候，國務院法制辦就《條例》向多個地方徵求意見，草案中出現了允許餐廳、酒吧、咖啡廳、茶樓等餐飲服務場所，歌舞廳、棋牌室等娛樂場以及賓館、酒店、機場航站樓等室內區域設置吸煙區域的規定。相較兩年前徵求意見稿明確的“室內公共場所全面禁煙”，該草案無疑有較大的退步，如果《條例》正式出台時保留此項規定，則不但中國10年前向世界衞生組織承諾的“室內公共場所100%禁煙”將再次爽約（5年前已經爽約過一次），北京、上海已實施的室內公共場所全面禁煙規定，也將從大膽探索變成違法舉措，中國的控煙工作將遭遇沉重的尷尬和挫折。

明眼人都看得很清楚，中國控煙面臨的特殊困難主要來自兩個方面，一是相關利益羣體的干擾阻撓，用控煙專家的話説，一些利益羣體不同意室內公共場所全面禁煙，估計今年出台條例比較難。煙草行業、相關職能部門和上下游關聯產業反對不斷加大控煙力度，反對《條例》明確規定室內公共場所全面禁煙，他們持這種立場和態度並不讓人奇怪。全面控煙立法的過程，本身也是呼籲順應世界控煙大潮流、要求不斷加大控煙力度的控煙力量，與反對全面控煙的相關利益羣體展開博弈較量的過程。目前看來，控煙力量至少在社會動員和公共輿論上佔了上風，如果控煙立法出現大幅退步，從立法機關到相關利益羣體都會面臨巨大的壓力，他們對此不可能完全無所顧忌。

另一個困難是執法難度大、成本高。執行室內公共場所全面禁煙的規定，與大部分煙民的日常生活習慣形成了不小的衝突，一個地方社會文明程度包括煙民文明素質的高低，直接決定了執法難度的大小；同時，執法需要支付相應的行政、財政成本，一個地方經濟發展狀況越高，支付這些成本的難度就越小。北京、上海兩地能夠率先出台室內公共場所全面禁煙的規定，就在於兩地社會文明程度相對較高，並能承受相應的執法成本。

雖然全面控煙立法面臨着上述特殊困難，但立法不能是一個被動反應、消極無為的過程，而應當體現出對社會政治生活的能動性，以及對執法活動的先導、帶動作用。必須明確，全面控煙立法的目的之一，就是要通過剛性的控煙法規，對長期以來控煙一方勢單力薄、反控煙一方財大氣粗的失衡格局進行干預和調整，推動形成全面控煙、全民控煙的工作機制和制度體系。

全面控煙立法的另一個目的，就是要形成強大的推動力、倒逼力，促使各級政府及職能部門轉變觀念，理性認識控煙執法的難度和成本，充分保障公共財政投入，增強執法力量，為執行室內公共場所100%禁煙等全面控煙規定做好準備。（潘洪其）