提高社會養老保險的普惠性

社會養老保險制度最初是針對工業和服務業僱員的職業特點設計的。如何讓這一制度更多惠及農業就業者，是各個國家在社會保障發展中都會遇到的難題。因此，總結社會養老保險制度包容農業就業者的國際經驗教訓，可以為我國社會養老保險制度建設帶來啓發。

社會養老保險制度應包容農業就業者，這已成為各國共識。社會養老保險制度由國家主導，意味着國家分擔了參保者在老年階段喪失收入的風險，並賦予這一制度社會福利的色彩。促進社會福利均等化，是當前大多數國家的重要目標。農業增長率低於非農行業，農業就業者的收入脆弱性高於非農僱員，更應通過社會保障制度使農業就業者的晚年生活達到一定質量。在工業化、城鎮化進程中把養老保險延伸到農業就業者的原因還在於，這項制度不但有助於農業勞動力轉移和產業結構調整，而且對於應對人口老齡化有着重要意義。基於上述原因，二戰前後，發達國家一般依照以下順序將農業就業者納入社會養老保險體系：農業工人—農民（自僱農）—從事農業勞動的其他家庭成員—農業臨時工。

對農民的繳費補貼往往會帶來沉重的財政負擔，避免這一問題需要進行前瞻性的制度安排。歷史上，一些西歐國家的農民養老保險自成體系，並對自耕農實施繳費補貼政策，結果帶來比較沉重的財政負擔。其原因是：經濟社會發展進程中的產業結構調整必然導致農業人口大幅減少及其老齡化速度快於其他行業，進而導致農民養老保險制度在財務上不可持續，財政補貼負擔越來越重。為解決這一難題，瑞典的做法是把農業人口納入多層次的社會養老保障體系；土耳其則先單設農民養老保險，再相機將其與其他養老保險項目合併。還需注意的是，針對特定就業羣體的保險補貼政策極有可能誘發尋租行為。例如，在波蘭，有些非農人員借用農民身份參保。而僅僅設置身份識別標準，尚不足以防止此類行為的發生。解決這一問題可以採用的措施是：用普惠制的非繳費型國民養老金和基於家計調查的社會救助，替代對特定就業羣體的補貼；對多軌制的養老保險項目實行並軌，消除不同就業羣體的福利攀比。

儘管社會保險制度被賦予了一定的收入再分配功能，但不應把社會保險與收入再分配政策及社會救助措施混淆在一起，那樣做的結果很可能是增加了財政投入卻未能實現預期的政策目標。瑞典、英國和美國很早就把社會保險和社會救助措施明確分離開來，用社會救助或非繳費型養老金保證老年人的底線需求，底線之上的養老待遇則取決於繳費型社會保險和補充養老計劃，多繳多得。這種制度設計既能保證公共財政資源使用效率不降低，又顧及低收入羣體的繳費能力和最低養老標準，較好地平衡了公共財政資源分配中的效率與公平。（作者：朱玲 中國社會科學院學部委員、經濟研究所研究員）