規範輔警執法已是法治建設重點

中國城市化進入加速階段，公安面臨的基層治理任務呈現出爆炸性的增長，這直接導致基層警力嚴重不足、基層警察長期超負荷工作等嚴重問題。輔警的出現，正是基層警力捉襟見肘的必然結果。

近日，國務院辦公廳印發《關於規範公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監督、職業保障等方面，提出了規範警務輔助人員管理工作的具體措施和要求，明確指出，輔警履行職責行為後果由所在公安機關承擔。公安部亦依據這一《意見》着手對輔警隊伍進行清理整頓。這一系列政策的推進引起了中國社會的普遍關注，也釋放出當代中國推進法治建設、直面現實治理難題的強烈信號。

中國的輔警制度由來已久，其產生的主要原因大致可以歸納為兩個方面：

其一是基層公安治理任務過重導致的警力緊張的問題。長期以來，中國的公安制度始終帶有比較濃厚的全能國家時代的色彩，雖然經過了多次改革，但仍然在專業分工、精細化分工上與完善的現代警察制度存在一定距離。這導致了在基層執法的實踐中，公安部門承擔了大量非警務的治理任務，如户籍管理、流動人口治理、社區治理等。在執法資源有限的情況下，管的事情越多，管不過來的也就越多。尤其是近幾十年以來，中國城市化進入加速階段，公安面臨的基層治理任務更呈現爆炸性的增長，這直接導致了基層警力嚴重不足、基層警察長期超負荷工作等嚴重問題。輔警現象的出現，其實正是基層警力入不敷出所造成的必然結果。

其二是在目前公安治理結構當中警力分配的問題。在當代中國的社會治理體系當中，資源優先向上而非向下傾斜一直是一個難以解決的問題。越是級別高的單位，往往編制越多、辦公條件越好、經費越充足，而越是承擔實際治理職責的一線單位，越是編制少、辦公條件簡陋、經費匱乏。派出所缺編制、缺經費，養不起人也留不住人，已經成為相當普遍的現象，如果沒有輔警，一些單位可能連基本的執法任務都難以完成。其實輔警現象並不是公安所獨有，消防系統同樣存在着類似的現象。

隨着中國社會法治意識的提高，民眾對於不專業、不規範的執法行為越來越難以接受。加強對輔警現象的治理、清理整頓輔警隊伍，對於提升中國執法隊伍的素質與形象無疑有着重要意義。然而，如果不解決輔警現象產生的根源，那麼就仍然難以擺脱要麼“無力維護社會治安”，要麼“只能接受低素質業餘執法者”的兩難處境。

輔警問題的治理關鍵在於理順三個關係：

其一、為公安機關減負。讓公安機關從非警務的社會治理當中解放出來，能夠在真正需要專業警察執法的地方集中投放資源。

其二、調整頭重腳輕的治理結構。讓一線部門有更多的資源、更多的編制、更好的待遇，能夠用得起人、留得住人。

其三、理順國家、市場與社會的關係。一方面，在黨和國家的領導下，在公安機關的協助下，積極扶持、鼓勵良性的基層社會自治，讓民間團體成為化解糾紛、穩定社會秩序的擔當者。另一方面，則是要充分利用政府採購、PPP等模式，將條件合適的公共服務市場化，從而引入市場力量來增大社會治理資源的供給。

法治不僅需要面子，而且也離不開裏子。治理輔警亂象同樣不能光考慮面子，也要注意到面子之下的裏子。（作者儲殷為國際關係學院副教授、中國與全球化智庫研究員）