特朗普時代美國對國際組織立場轉變及其影響

作者：外交學院《外交評論》副編審 吳文成

特朗普是一個傳統政客還是目標堅定的政治家？

特朗普上台後在多大程度上實踐其競選承諾，也就有可能在多大程度上改變美國的對外政策。雖然事態最終走向還有待發展，但是總體而言，目前對於特朗普是否會貫徹其競選承諾，有兩種看法：第一種認為特朗普是老式政客，一旦上台後，競選承諾就會逐漸被修正和廢棄，美國的國家利益和政治分權結構會讓其對外政策不會偏離既定政策太多。第二種認為特朗普會在很大程度上實現自己的競選承諾，進而會大幅改變美國對外戰略。

我更傾向於第二種觀點。這是因為，特朗普不是傳統的華盛頓政客，也不是華爾街金融寡頭的代言人，他有着拯救美國的使命感。這一點從他目前的內閣要員構成也大致可以判斷出來，美國媒體稱這幾位高級內閣成員為“堅定的保守派人士”。

此外，從菲律賓到美國，全球性的反建制浪潮已經出現，全球化開始逆轉，反向全球化進程開啓。在這種時代思潮轉變的大背景下，特朗普變革的威脅將是真實的，而不是虛張聲勢。

因此，特朗普上台後，將按照其競選前的各種聲明和承諾，領導美國進行戰略收縮，在一定程度上走向孤立主義和保守主義，似乎是可以預見的前景。例如特朗普上台後，出於對美國孤立主義的擔心，歐盟宣傳了很多年的整體自主防禦能力建設開始真正有所動作。2016年11月14日，歐盟成員國首次就歐盟整體自主防禦達成共識，通過歐盟自主防禦計劃。路透社據此認為，“這一計劃可使歐盟派遣軍力，投射到歐盟以外的戰場，在聯合國部署藍盔兵之前平息危機。”據此，我們可以預測美國對於主要國際組織的態度將會發生一定程度地變化，考慮到美國一直享有的制度霸權，美國支持下的國際組織的全球治理格局也將發生較大的動盪，國際組織內部可能面臨權力轉移和治理碎片化的趨勢。

孤立主義的美國對國際組織的態度及其負面影響

長期以來，學者們普遍意識到，美國通過支持核心的國際組織，事實上享有“制度霸權”，同時，主要國際組織在美國霸權的強力支撐下織積極參與全球治理、倡導國際規範、設定新的全球議程，扮演了全球治理的“領導者”角色。而特朗普上台後，美國外交格局中對國際組織的戰略定位將會下降；美國對國際組織的資金支持會減少；美國的單邊行動將可能會導致其與國際組織官僚們的衝突會增加；新興大國通過建立新的國際組織挑戰美國的制度霸權，或者吸引美國控制下的國際組織成員加入自己主導的國際組織都將變得更容易。美國對國際組織支持的減弱，一方面會削弱國際組織的全球治理的能力和合法性，另一方面又為新興大國創立新的新的國際組織提供機遇，從而進而進一步加劇國際治理的碎片化和制度的複雜性與競爭性。

第一，特朗普上台後非常可能奉行孤立主義和保守主義的外交戰略，減少對國際組織的資金投入。比如特朗普在競選中一度威脅要退出《巴黎協定》，取消美國對全球氣候治理的資金支持。若真的如此，相關國際組織的資金也很可能會減少，不得不更多依賴志願捐款。例如，美國退出聯合國教科文組織之後，教科文組織的經費比例中，自願捐款已經超過了成員國攤派款。另一方面，由於經費上對大國的依賴逐漸弱化，長期下去，一些國際組織的獨立性和自主性將會越來越大。表現在政策偏好上，有可能會越來越激進。

第二，特朗普相信“以實力促和平”，新一屆美國政府勢必會進一步輕視聯合國等國際組織的作用，將更多地採取單邊或雙邊主義行動，此舉也將弱化國際組織在其對外戰略中的地位。同時，美國繞開主要國際組織開展行動，一來會削弱國際組織作為全球治理主要平台和旗手的合法性，二來也會在實質上弱化國際組織的全球治理能力。

第三，特朗普政府奉行右翼政策，無視一些基本的國際規範，將進一步加速美國成為國際規範的破壞者。而國際組織長期以來是諸多美好規範的倡導者，特別是國際組織官員們既認同自身所倡導的人權保護、自由貿易和種族平等規範，又從這種倡導行為中獲得職業發展和各項物質收益。因此，隨着美國從原先的積極的規範倡導者立場後退，國際組織官僚與美國政府之間的政治衝突將會更多地爆發出來。例如，美國早期的虐囚等事件，就引發了國際人權組織官員對美國的激烈批評。而如今特朗普的種族主義傾向、性別歧視傾向等，無疑將進一步破壞主要國際組織所倡導的國際規範，從而會招致際組織更多的和更廣泛的批評。

第四，特朗普對於國際組織的輕視和矛盾將加速體系內部的制度競爭，最終會導致新興大國創建的國際組織與美國主導下國際組織之間的競爭，這一點目前已經初現端倪。而特朗普政府上台後，很可能在自由貿易上大步後退，特朗普在20號公佈的視頻講話中説，他將按計劃在1月20號宣誓就職後宣佈美國退出跨太平洋貿易伙伴關係協定。鑑於TPP幾乎失敗，更多國家將轉向支持中國倡導的自由貿易。正如英國《金融時報》指出的那樣，即將離任的美國總統奧巴馬在APEC峯會上與其他領導人會面時覺得“正在把全球經濟的鑰匙交給中國領導人”。可以説，隨着美國進一步降低對自己主導下國際組織的資源投入，現有占主導地位的國際組織的合法性和治理效力都會不同程度地下降，從而為新興大國構建新的國際組織提供了越來越大的空間和便利，因此，在主要的全球治理領域，相關國際組織密度會越來越大，兩者的合作與競爭趨勢將長期並存。

此外，特朗普上台後要求盟友分擔責任、主張孤立，這導致美國在全世界的盟友對美國是否能夠承擔安全保障義務深感憂慮，這將加劇美國控制下的軍事同盟類國際組織的向心力，便於新興國際組織從舊有國際組織中招募新成員。最近土耳其暗示離開北約，轉而向上合組織靠攏就是一個明顯的例子。

結論

很顯然，特朗普上台後必然在一定程度上踐行其競選綱領，從而強化美國的孤立主義、單邊主義和反全球化立場，在資金、戰略定位等層面減弱對現有國際組織的支持，為中國構建新的國際組織提供了難得的機遇。但是另一方面來看，中國應積極而審慎地在構建自己推動的新的國際組織的同時，加大在美國主導下既有國際組織內部的領導權和話語權的提升。