“事前補償”應成為土地徵收基本原則

據《檢察日報》報道，北京在明律師事務所、北京大學憲法與行政法研究中心近日聯合舉辦“律師參與立法——推動《土地管理法》修改進程主題研討會”，北京在明律師事務所主任楊在明等專家建議，土地管理法修改應當規定農村集體土地徵收“事前補償”制度，徹底改變當前事中、事後補償的現狀，以減少因補償不足、安置不到位引發的矛盾。

土地徵收必然涉及對被徵收人進行補償安置的問題，徵收和補償孰先孰後，或者是同時進行，不只是一個排序的問題，而是對被徵收人權益保障具有重大影響的關鍵問題之一。《土地管理法》對此沒有明確規定，而《土地管理法實施條例》和國土資源部制定的《徵收土地公告辦法》都規定，徵地補償方案引發爭議的，由市、縣人民政府協調，協調不成的，由批准徵收土地的地方政府或上一級地方政府裁決，徵地補償、安置爭議不影響徵收土地方案的實施。這決定了我國土地徵收實行事中或事後補償制度，即便補償標準不合理，安置事項沒有到位，被徵收人對補償安置不滿意，土地徵收仍然可以獲批並強制進行。這是徵地拆遷引發大量矛盾甚至惡性事件的重要原因之一。

2011年1月21日起施行的《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定，“實施房屋徵收應當先補償、後搬遷”，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府只有對被徵收人給予補償後，才能要求被徵收人在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。這一規定初步確立了我國房屋徵收的事先補償制度，體現了國有土地上房屋徵收與補償制度的先進性，也符合世界上大多數國家（如荷蘭、巴西、俄羅斯、韓國等）的憲法和土地徵收法律中規定的“先補償、後徵收”原則。

國有土地上房屋徵收與拆遷能夠實行“先補償、後搬遷”原則，這一原則能否同樣適用於農村集體土地徵收以及農民房屋搬遷？答案應當是肯定的。這就需要在土地管理法修訂中，把“先補償、後搬遷”這一重要原則，從國有土地上房屋徵收與拆遷擴大到農村集體土地徵收和農民房屋搬遷，統一整合成為土地徵收“事前補償”制度。

土地徵收中徵收與補償的排序先後，反映了國家對徵地與補償不同的側重態度，也反映了國家對公民個人權利的重視程度。土地徵收主要是為了公共利益，但是必須承認，被徵收人的權益同樣屬於公共利益的範疇，而不能被簡單視為一小部分人的利益。土地管理立法的目的和價值，應當在這兩個層面的公共利益發生衝突時，盡最大努力尋求適當的平衡，而不能要求被徵收人無條件讓渡、犧牲自己的權益。過去的土地徵收中，很多地方在政策導向和具體實施時都是重徵收而輕補償，其實質就是對公民私權利的漠視或侵犯。

我國的《土地管理法》在1988年、1998年和2004年經過三次修改。2012年12月24日，土地管理法修正案草案提請全國人大常委會審議，開啓該法第四次修改進程。今年5月國土資源部表示，力爭年內完成土地管理法修正案草案的起草工作（可能是以2012年版草案為基礎起草）。2012年版草案中規定，徵地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，補償資金不落實的不得批准和實施徵地。2013年2月，中央下發《關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，其中規定“完善徵地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格徵地程序，約束徵地行為，補償資金不落實的不得批准和實施徵地”。這兩個文件中都規定“補償資金不落實的不得批准和實施徵地”，這被一些官員和專家解讀為“先補償安置，後實施徵地”，不過，這種理解似乎是不大可靠的。

這是因為，“補償資金落實”的含義比較模糊，既可以理解為補償資金已經足額髮放到每個被徵收人手中，即補償安置程序已經完成，也可以理解為地方政府將補償資金準備就緒，存入專用賬户，但沒有發放到每個被徵收人手中。如果不在法律規定中予以明確，不難想象，絕大多數地方政府都會按後一個意思來理解“補償資金落實”，即在未完成補償安置程序之前，就強制性實施土地徵收和房屋拆遷，而這與長期以來的事中、事後補償並無本質區別。

鑑於此，修改後的《土地管理法》（或今後出台的《農民集體所有土地徵收補償條例》）中，應當避免“補償資金落實”之類模糊説法，明確規定“事前補償”原則：在補償安置方案實施完畢前，徵收人無權處分徵收標的，不得出讓或者劃撥建設用地使用權，不得對房屋實施強制搬遷，不得進行供地（詳見北京在明律師事務所《土地管理法修改建議》）。只有將補償安置作為徵地拆遷的一個前提條件，才能為土地徵收增設一個具有強制約束力的法定程序，從程序正義的角度對土地徵收施加強有力的制約，從而促進政府嚴格依法行政，為土地徵收構建良好、穩定的法治環境。（常武）