持續推進政務公開制度完善(1)_理論專稿 _光明網

持續推進政務公開制度完善

——對《〈關於全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》的法理解讀

作者：武漢大學法學院教授、教育部長江學者 秦前紅

政務公開是實現政治文明和法治文明的重要途徑，行政行為若缺乏公開性和透明度，必將削弱其合法性，進而影響政府機關的權威，反之，則能增強政府權威，提升公信力。

一、健全的政務公開制度何以重要？

我國曆來重視政務公開制度，中央全面深化改革領導小組第二十次會議指出，政務公開是建設法治政府的一項重要制度。要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪裏，公開和監督就延伸到哪裏。

1.政務公開是增強政府公信力和執行力的有效措施

目前，一些基層政府公信力缺失的現象一定程度上依然存在，引發了一系列社會問題，增加了政府治理成本。加強政府公信力建設，對於緩解社會矛盾意義重大。政務公開使政府行為曝露在陽光之下，時刻接受公民監督，能消除公民對政府暗箱操作、秘密行政的懷疑，從而增進雙方互信，是加強公信力建設的最佳途徑。政務公開客觀上能督促行政主體審慎行使公權力加強行政執行力，從而防範行政不作為，因為行政機關在監督之下自然不敢消極傲慢，其工作人員也不敢怠於政事。

2.政務公開是轉變治理模式，建設服務政府的前提

隨着行政法的發展，平衡論逐漸成為我國行政法學的主流思想，合作治理成為現代公共行政的主要範式，行政機關不再以管理者自居，打造服務型政府成為社會共識。李克強總理提出政務公開和簡政放權可以説都是推進政府職能轉變的關鍵，強調了政務公開的重要性。因此，我們要以更有力的舉措推進政務公開，強化政策解讀，及時應對輿論關切，建設服務型政府。政務公開是公民迅速知曉政府服務的主要方式，同時，還有利於公民深入認知服務流程，提供客觀中肯的改進意見，督促政府改進服務方式優化服務質量。另外，政府掌握了大量數據信息，這些數據能夠為科學研究提供原始資料，增加科研數據的可信度，併為企業生產提供參考，引導企業合理產出。

3.政務公開是促進依法治國建設法治政府的關鍵

行政機關嚴格依法行政建設法治政府，是全面推進依法治國的重要一環，政府各項權力在法治的軌道上有序運行是法治政府的內在要求，政務公開因其公開透明的特質有助於順利實現上述目標。第一，使行政權力受到監督，防止公權力濫用。政務公開雖不能解決初始層面的權力分配問題，但能有效監督公權力行使的全過程，糾正其在行使中可能存在的濫用行為。第二，使行政行為公開透明，保障公民權利。政務公開要求行政行為的決策、管理、結果等各項流程全部公開，減少了行政機關違反行政程序的風險，增強了行政行為結果的科學性。

4.政務公開是推進治理能力現代化的內在要求

自十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，各項政策的出台制度的構建都緊緊圍繞着國家治理現代化的實現，而治理現代化又隱含許多內在要求，政務公開是其必備條件。第一，治理現代化有賴於公開透明的環境。若無公開透明的環境，治理的主體、過程和結果都無法預知，呈現一團漆黑的亂象。第二，治理現代化需要多種主體共同參與。治理現代化不同於傳統單一管理模式，需要多種主體共同治理，如專家學者、社會公眾等，這也是治理現代化的優勢所在。

二、對《實施細則》各項政策發揮作用的法理解讀

《實施細則》把握了政務公開的基本精神，在總結前期經驗教訓的基礎上應運而生，從六大方面對如何推進政務公開工作，做出了詳細部署。

1.“五公開”能釐清公開內容，規範政務運作各項流程

“五公開”基本能囊括行政行為的各項流程，既釐清了需要公開的內容，又隱含對各項流程的規範。第一，將“五公開”落實到公文和會議辦理程序。眾所周知，公文和會議與行政行為密切相關，公文是傳達行政行為的重要媒介，會議是醖釀行政行為的重要方式。“五公開”明確了公文的公開形式，防止地方政府隨意判斷，隱藏必須公開的文件。第二，再次重申“以公開為常態，不公開為例外”。《實施細則》將政務公開由行政機關的權力變成義務，使可以公開成為必須公開。第三，對公開內容進行動態擴展。過去有些行政機關首次公開政務後，公開內容長期不更新，缺乏實際使用價值，難以達成政務公開的目的。

2.政策解讀能明晰責任，使政策細化具體易於執行

政務公開不是簡單的公開上級政策文件，還需公開政策產生的背景、過程等細節，《實施細則》要求強化政策解讀，明確第一解讀人，這無疑是破解政策落實難的良方。第一，有利於明晰職責將壓力層層傳導。確定部門負責人作為第一解讀人，既能督促其深刻領會政策，增加政策解讀的科學性，又能使其承擔起應有的責任，積極履行義務。第二，有利於完善政策便於執行。解讀政策過程中，配合解讀材料的闡釋説明，能將抽象原則的政策，通過生動具體的語言描述出來，便利基層理解和執行。解讀政策是合理佈置工作的前提，只有明確政策要求，才能有的放矢，提出針對性的落實建議。

3.回應關切能穩定人心，引領正確輿論導向遏制謠言

以往某些突發事件之所以迅速升級，乃至引發恐慌，多半是缺乏權威信息，導致各種小道消息不脛而走，引發種種猜測扭曲事件真相。《實施細則》要求發生突發事件時，在5小時之內發佈權威消息，24小時之內召開新聞發佈會。政府在第一時間主動發聲，在危急時刻既能成為公民有力的依靠，又使公民明晰事態發展消除疑惑。普通公民自身專業知識有限，出於樸素的認知邏輯，對事物的判斷大多依賴周圍各種信息，若正確權威的信息不能及時引導公眾，那麼謠言就會佔領輿論的高地。

4.平台建設能分享信息，加強資源整合疏通傳播渠道

《實施細則》對平台建設提出新的要求，希望能大幅擴展政務傳播範圍，整合政府信息資源，充分發揮新媒體作用。第一，強化政府網站建設是完善平台建設的基礎。政府官網是公眾獲取政府信息的首選渠道，官網信息權威準確，獲取方式便捷成本較低，相比於傳統方式，如電話諮詢，現場詢問等，具有無法比擬的優勢。第二，加強網站協同能有效整合資源發揮集羣效應。當前政府網站都是獨立運作，相互之間缺乏聯動協調。公民查詢同一類型的不同級別不同地域的政府信息，只能在各個政府官網的相關版塊上查詢，雖然最終也能查詢到需要的信息，但耗時較長效率較低。第三，發揮新媒體的傳播作用。政務公開的形式應該更加多樣化，利用微博微信、政務客户端等公共平台，能有效的傳播政務信息，擴大政務公開的受眾面和影響力。

5.公眾參與能集聚民意，監督政府依法行政提高效率

公眾參與能直接將公民利益反映在行政決策中，既能增強行政決策的合法性，又能在決策制定後，因為符合公民意願而提高執行效率。按照《實施細則》的要求，擴大公眾參與表現在三個方面：第一，明確公眾參與事項範圍。以往某些政府對公眾參與抱有牴觸心理，認為公眾參與將限制行政權力行使，降低行政決策的效率，雖然表示歡迎公眾參與行政，卻不明確公眾參與的範圍，實則是限制公眾參與。第二，規範公眾參與方式。過去公眾參與的形式較為單一，基本是決策行將頒佈時，簡單列席政府會議，以體現政府決策包含公眾參與的因素。須知，這種走過場裝點門面式的參與並不能真正發揮匯聚民智聽取民意的作用，反倒挫傷了熱心參與公共事務公民的積極性。第三，完善公眾參與渠道。要積極探索公眾參與新模式，積極利用新媒體搭建公眾參與新平台，從而增進公眾對政府工作的認同和支持。

6.組織領導能督促落實，是政務公開順利推行的保障

在現有執行體制下，領導重視明晰責任理順機制，加強考核完善培訓是提升執行效率的關鍵，健全的組織領導能督促政策制度落地生根發揮應有作用。《實施細則》從以下方面加強組織領導：第一，強化地方政府責任。地方政府負責人作為推動政務公開在地方有效落實的主要領導，只有徹底轉變思維理念，認識到政務公開的重要性，才能提供充足資源保證政務公開的有效推進。第二，理順工作機制。各地區各部門應該明確由哪個部門具體負責政務公開工作，只有理順工作機制，才能明晰職責，定人定崗定責，防止不同部門相互推諉人浮於事。第三，加強考核建立評估機制。考核評估是《公務員法》確定的重要評價辦法，對督促公務員認真履行職責，鼓勵先進鞭策後進，發揮了重要作用。

三、繼續完善政務公開制度的相關建議

《實施細則》要達到理想的效果，還需其他相關制度協調配合。

1.轉變思維理念強化權利意識

我國部分行政人員還沒有擺脱“官本位”思維，當下需從思想深處樹立行政權是服務公民而不是管理公民的理念，這也暗合我國憲法的基本精神。行政機關擁有一定的管理權限，但只能是手段而不能是目的。社會公眾也應該增強自身的權利意識，強化主人翁的責任感，積極申請行政機關公開政務接受監督，須知，憲法規定公民享有廣泛的政治權利，如公民享有對國家機關和工作人員的批評建議權，如果公民無法獲知相關政務信息，又該如何監督國家機關及其工作人員。從憲法保障公民權利的角度來講，政務公開自然是憲法沒有明示但行政機關應該履行的義務。

2.健全政務公開法律體系建設

在依法治國的背景下，確保政務公開制度的權威性和持續性，必須從法治層面予以考量，僅僅依靠政策推進政務公開，仍然無法實現規則之治，法律相對於政策，制定主體的位階更高，穩定性更強修改難度較大。完善政務公開法律體系建設，可以考慮以下進路：第一，在憲法中明確政務公開的原則。一旦政務公開入憲，毫無疑問將成為行政機關的基本義務，行政機關不得以任何理由阻止政務公開，公民批評建議權的實現將更有保障。第二，制定統一的《政務公開法》。待時機成熟時，以《政務公開法》統領整個政務公開法規體系，貫徹公開透明原則，吸納融合《意見》《實施細則》《條例》的內容，使政務公開制度有法可依，成為行政機關必須遵守的準則。