做好公開的規定工作，提升政府治理能力

作者：中國社會科學院法學研究所研究員 呂豔濱

近年來尤其是2016年以來，國家在推動政務公開上持續發力，繼今年2月份中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於全面推進政務公開工作的意見》，近日，國務院辦公廳又印發了《〈關於全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，全面細化了政務公開的要求，對政務公開工作提出了明確、具體、硬性的要求，公開、解讀、回應已經成為各級政府部門的規定工作。這一系列重大決策與部署所體現的理念是，要讓公開融入政府活動所有環節，使其在實現國家治理體系和治理能力現代化進程中全面發揮更加重要的作用。

國家治理體系的現代化要求政府治理必須實現法治化、規範化、民主化；國家治理能力的現代化則要求改變政府獨攬權力於一身的權力運行模式，讓權於民、問政於民，實現政府與人民羣眾多方協作治理社會公共事務的新模式和新格局。實現這一目標必須推動政府的運行日益公開透明，沒有公開，就難以形成有效的公眾參與，難以有效監督和倒逼政府依法履職，難以構建高效便民的服務型政府，難以共享政府信息資源激勵創新創業，當然，也就更難以取信於民。而且，當前的形勢也對政務公開提出了更高要求。人民羣眾對了解政務活動的需求日益迫切，不滿足於事後的公開，更希望瞭解政府在事前、事中的權力運行情況；隨着生活節奏的加快，人們希望在事件發生與知悉情況之間的時間差越小越好。正是基於此，國家在過去幾年大力推動政府信息公開的基礎上，要通過全面推動政務公開打造一個更加開放的政府，提升公開的覆蓋面和影響力。這些理念無疑都貫穿在《實施細則》之中。

此次發佈的《實施細則》具有很鮮明的特點。第一是理念新。《實施細則》主線貫徹了以公開為常態、不公開為例外的原則，並把重點放在設定公開機制上，所有的制度安排和要求都充分體現了縮小不公開範圍、限制不公開的裁量權的理念。比如，行政機關擬製公文不但要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，而且，擬不公開的，還要依法依規説明理由先送本單位政務公開工作機構審查。這意味着，行政機關不能再隨意把政府文件列為不公開文件。又如，要求對公開內容進行動態擴展，每年對不予公開信息及依申請公開較為集中的信息進行全面自查，及時將不公開信息轉為主動公開信息、將依申請公開信息轉為主動公開信息。這也有助於改變政府文件的公開屬性一定終身的狀況。上述要求無疑會有助於進一步擴大和提升主動公開質量。再如，《實施細則》極為重視公眾參與，要求明確參與事項範圍、規範參與方式、完善參與渠道，尤其是提出要將回應關切融入公眾參與環節之中，對建設性意見建議要對外公開吸納情況，對相對集中的意見建議不能採納的還要公佈理由。這也是一種倒逼，要讓各級政府機關慎重決策，並充分尊重民意，讓羣眾在這種互動中感受到管理者的誠意。

第二個特點是規定的內容很細。《實施細則》是對年初發布的《關於全面推進政務公開工作的意見》的細化，對於如何落實五公開、如何做好政策文件預公開、如何做好政策解讀、如何回應社會關切，進一步細化了公開的標準，明確了更多剛性要求。《實施細則》提出要建立主動公開機制，明確瞭如何做好政策預公開，如何做好解讀、回應等的標準，這給各級政府落實公開要求，提供了較為詳細的指引。其中，最引人關注的就是遇重大輿情應當在5小時內回應，這比國務院辦公廳在8月份發佈的《關於在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中所要求的時限更嚴格了。如此細化的規定也是迫不得已，目的就是要改變過去一些政府機關面對輿情和社會關切，視而不見、聽而不聞，不願意、不習慣、不甘於澄清、解釋，錯失了寶貴的時間，損傷了公信力的錯誤做法。國務院多次重申要加強回應，就是要通過各級政府第一時間和事後持續不斷的回應，讓人民羣眾感受到政府和其在一起，要讓官方的權威信息消除其疑慮和質疑。

第三個特點是更加註重立體公開。《實施細則》所描述的開放、透明政府的遠景是融匯了公開、解讀、回應與一體的全方位的“大公開”理念，要求各級政府不但要公開政府的決策、管理、服務、執行和結果，還要通過解讀等手段讓公眾查得着、看得到、聽得懂，要讓公開更加親民、更接地氣，更要通過公開擴大公眾參與，充分聽取公眾意見建議，及時回應公眾關切，實現政民關係良性互動。可以説，政府的活動處處均有公開的要求，而且，不僅要有公開的動作，還要注重公開的質量和效果，這更體現了政務公開的效果導向。

第四個特點是注重監督保障機制建設。打造開放政府不僅要落實《實施細則》所設定的目標和任務，還要輔以有效的監督保障。人們常説，公開是一把手工程，沒有主要負責人的關注、重視，公開工作的推動容易受到影響。公開工作付出多、見效慢，其重要性容易被忽視，甚至會在短期內束縛政府手腳，也因此容易受到來自政府內部的牴觸。為此，《實施細則》反覆出現“第一責任人”的表述，並明確要求各地方各部門都要有主要負責人親自抓、分管負責人具體抓的安排和機制，以期改變過去有的地方和部門公開工作因領導不重視而導致的難協調、難推動的局面。《實施細則》還特別強調了考核問責的機制，要發揮上級機關對下級機關的指導作用，逐級明確和細化公開標準與要求。《實施細則》還重申引入第三方評估機制，改變政府機關自我評價自説自話的狀況，讓社會對公開效果進行點評。對於工作成效，還要強化考核問責，對於積極落實公開要求、公開成效明顯的要正面激勵，對於公開不力的要問責。

公開透明是法治政府的基本特徵，也是政府管理的必選動作，公開、解讀、回應環環相扣，應當融入政府管理的每個環節。開弓沒有回頭箭，建設公開透明政府的目標已經越來越清晰，對於每一級政府機關來説，逃避、推脱、觀望都不是明智之舉。事實證明，哪個地方哪個部門對公開的作用理解到位、能夠更積極主動地把公開作為重點工作開抓，哪個地方哪個部門的工作就會更見成效、管理水平也會越高。只有充分理解公開的作用、意義，並將其轉化為做好工作的動力、手段，才能切實提升自身能力、構建政民良性互動。當然，推動公開還要依靠法治。公開與不公開涉及大量法律問題，必須在政府信息公開制度基礎上，逐步完善政務公開各領域的立法，強化法律實施，在法治框架內，讓公開更加有序。