社科院專家：十年房價和調控都經歷了什麼
一、十年房價，四輪週期
最近十年以來的中國房地產市場價格走勢可以大致劃分為四個週期。以具有代表性的“70個大中城市新建住宅價格指數”為例，這四個週期的起止時間分別如下：
第一輪週期：2006年到2009年初。其中，2006年到2008年6月金融危機爆發之前為上行週期，金融危機爆發之後到2009年2月為下行週期。
第二輪週期：2009年3月到2012年5月。其中， 2009年3月到2011年9月為上行週期，2011年10月到2012年5月為下行週期。
第三輪週期：2012年6月到2015年4月。其中， 2012年6月到2014年4月為上行週期，2014年5月到2015年4月為下行週期。
第四輪週期：2015年5月之後開始新一輪上行週期，到2016年9月尚未結束。
儘管不同城市、不同類型房屋價格上漲與下跌的具體起止時點和波動幅度有所差異，但大體走勢上與圖1中展示的情況是基本一致的。整體來看，我們可以將近十年以來中國房地產市場的價格走勢概括得出如下三個特點：
第一個特點是：趨勢性上漲，週期性波動。從趨勢上來看，房價在過去十年中是持續上漲的。如果以2006年1月為基期，將全國70個大中城市新建住宅價格指數的值設定為100，到2016年9月，該指數達到162.4(這裏需要注意的是，“新建住宅價格”可能低估了房價整體的上漲幅度，因為新建房屋通常距離城市中心更遠，價格增速慢於位於中心地帶的二手房屋。)根據“中國典型城市住房同質價格指數”，北京上海深圳等一線城市的房價在過去十年間更是上漲了三倍以上。圍繞趨勢性上漲這一大方向，房價在局部時間呈現出週期性波動性，有時上漲速度更快，有時則出現下跌。
第二個特點是：上行週期長，下行週期短。從過去十年的情況來看，前三輪房價週期的下行時段都不足一年;而上行時段則持續的要長得多，例如第二輪上行週期為兩年半，第三輪上行週期也將近兩年。
第三個特點是：從普漲普跌到分化，總量矛盾向結構性矛盾轉化。在2015年之前，一二三線城市的房價走勢基本上是一致的，上行週期同時上漲，下行週期同時下跌，儘管漲跌幅度有所不同。而在2015年之後，這一情況發生了明顯改變：北京、上海、深圳等一線城市的房價上漲週期不僅領先於二三線城市開始，而且上漲速度也遠遠超出二三線城市。二線城市內部的房價走勢也出現了分化。另外，在一些四線城市及縣城，房價甚至出現了下降。
二、制度和經濟背景
與一般商品或服務市場不同，政府在房地產市場中發揮着更大的作用。因而，要理解房價週期和房地產調控的邏輯，必須首先理解如下四方面制度背景和經濟背景：
其一，城鎮住房制度改革啓動以來，我國房地產市場經歷了從無到有、從小到大的發展過程。這期間，中國的房地產市場尚不健全，處在不斷完善的過程之中。換句話説，過去十年，中國房地產市場既是一個不斷壯大的“發展中的市場”，同時又是一個不斷改革完善的“轉軌中的市場”。
其二，我國實行有別於其他國家的較為獨特的土地制度。根據憲法及相關法律，我國城市土地屬於國家所有;農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有。但即便是集體土地，村集體也只擁有不完全產權——除了興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉村公共設施和公益事業建設等特殊事項之外，集體土地必須先被國家徵收轉化為國有土地之後，才能用作建設用地。這就意味着，政府是建設用地市場上具有壟斷地位的供給方。
其三，財税體制改革。1994年實行的分税制改革深刻影響着此後二十多年的中央-地方關係，以及地方間橫向競爭關係。分税制改革之後，地方政府的原有財政收入來源弱化，尋求新財源的激勵大大增強。與此同時產生了兩個機會：一是同期開始的城鎮住房體制改革激活了住房需求;二是鄧小平南巡之後的招商引資熱以及各地與之相伴隨的工業園區建設熱潮。這兩者之間既有差別，又有相互關聯之處。提供住宅建設用地能獲得短期收益，但無法獲得長期持續的GDP和税收;提供工業建設用地可以持續性獲得GDP和税收，但在地方政府間激烈的橫向競爭之下，短期內不僅回報有限，而且還需要地方政府支出大量的三通一平等基礎設施建設成本。因為企業可以用腳投票，而在户籍制度下，人口和家庭的流動則受到較大限制;經過權衡取捨，最後各地政府都採取瞭如下的策略：一方面，通過招拍掛等市場化方式高價提供住宅用地，另一方面，通過協議出讓等政策性手段低價提供工業用地。
其四，房地產在經濟增長中的重要地位。住房體制改革激活了城市原有居民的改善性住房需求;同時，大量農村人口在快速城鎮化的過程中轉移到城市，也產生了新增住房需求。因而，房地產成為中國經濟的一大支柱產業。根據許憲春等(2015)的測算，2001年到2013年房地產開發投資佔全社會固定資產投資的比重平均高達18.3%，是僅低於製造業投資比重的第二大投資領域;2013年，房地產業增加值佔GDP的比重為5.9%，加上房地產開發投資拉動的相關行業增加值，兩者合計佔GDP的15.3%，對GDP增長的貢獻率達到29.4%。
三、房價調控的目標及工具
在以上制度背景及經濟背景的基礎之上，就很容易理解中國政府過去十多年間的房價調控行為。房地產政策兼顧着多重目標，諸如經濟增長、民生保障、財政收入、金融穩定、經濟活力、城鎮化推進、城鄉社會治理等等。但這些目標並非總是激勵相容的，在某一特定的時間點上彼此可能存在衝突。梳理下來，政府進行房價調控的動機和意圖通常主要基於以下兩點短期考量：
其一，保增長。在短期，考慮到房地產在宏觀經濟中的重要地位及其對相關行業的帶動作用，在經濟下行期確保房地產行業的固定資產投資就自然而然地成為宏觀調控的一部分。而促進房地產行業固定資產投資的前提是確保銷量和價格不大幅下滑。
其二，防風險。這裏既包括防範金融風險，還包括防範輿論風險、確保政治穩定。儘管學術上對於“泡沫”的理解和界定存有較大爭議，但在政策制定者和金融市場投資者中的確存在着普遍的擔心——房價過快上漲會滋生泡沫，而泡沫破裂將導致嚴重的金融風險，並危及整個宏觀經濟。另外，住房是居民的基本需求，是千家萬户都關心的事情。房價過快上漲或下跌都會成為備受輿論爭議的焦點，甚至造成輿論危機。互聯網的普及和便捷進一步增加了這一層面的擔憂。有些時候，媒體輿論而非房價上漲本身往往成為促使政府出台調控政策的直接動因。
上述兩點短期考量是房價調控的主要政策出發點。除此之外，還有一些長期考量，例如房價上漲會增加製造業和服務業成本，會削弱經濟競爭力;再如房價上漲過快加劇收入不平等和財富不平等，並在一定程度上造成社會割裂，扭曲社會正義感，造成無房年輕人“絕望感”。這些長期考量以往多存在於學術研究之中，但最近幾年越來越多地受到政策制定者的關注。
基於上述政策意圖，中國政府對房地產市場採取“上下限相機調控”的策略——當房價上漲速度過快或者上漲持續時間較長時，適時進行“限制性調控”;當房價下跌或者經濟增長動力不足時，進行“刺激性調控”(圖2).
由於房價週期“上行長、下行短”的特點，“限制性調控”相比“刺激性調控”而言更多地發生。典型的有2005年到2006年的限制性調控，2010年初到2011年中的限制性調控，2013年的限制性調控，以及2016年國慶節期間多城市密集出台的限制性調控。尤其是2010年初到2011年中的限制性調控，可謂連環出擊、火力密集，確實在一定程度上緩和了房價上漲的速度，並且最終在2011年10月將房價增速壓到了負值。但是，房價下降的速度很慢，而且只持續了半年時間，從2012年6月開始又一次步入新的上行週期。
“刺激性調控”最典型的是2008年金融危機爆發之後的刺激性調控，以及2014年到2015年的限購鬆綁和房地產去槓桿。不過，因為房地產市場在已高度分化，2016年之後，以三四線城市為主要對象的去庫存“刺激性調控”很快演變為以一二線城市為主要對象的“限制性調控”。
房地產調控政策工具箱中包含四大類工具：需求側工具，供給側工具，中間環節工具，和其他工具。下面我們以“限制性調控”為例，對這些政策工具進行簡要梳理(表1).
第一類是需求側工具。需求側工具的基本思路是通過減少需求的辦法來遏制房價過快上漲。其一是以户籍、税和社保繳納情況等指標為界限，通過行政性地限購、限貸來減少需求。其二是通過提高按揭貸款的首付款比例和貸款利率來提高購房者的進入門檻、增加購房成本，從而起到減少需求的作用。另外，政府相關部門還可能採取窗口指導的方式，要求商業銀行收緊或放鬆住房按揭貸款的發放工作。
第二類是供給側工具，即通過增加供給來遏制房價過快上漲。彙總梳理過去十年的相關政策文件，供給側工具主要包括四項：一是增加住房建設用地供應，二是提高普通商品住房比例，三是增加保障性住房供給，四是加快審批環節。
第三類是中間環節工具，通過調整中間交易環節的税費來調節供需。主要手段是，在“刺激性調控”時，減徵或免徵契税和營業税(“營改增”之後為增值税)，有差別地下調税率;在“限制性調控”時，取消以往的税收優惠政策。另外，每當房價高漲的時期，關於房產税的政策討論也會加碼。在2010年到2011年的限制性調控期間，上海和重慶兩座城市於2011年1月28日開始試點徵收房產税。2013年，《國辦發〔2013〕17號文件》再次指出，要總結個人住房房產税改革試點城市經驗，加快推進擴大試點工作。2016年限制性調控期間，原財政部長樓繼偉又多次公開表示正在積極推進房產税。
第四類是其他工具，大體上包括三項：一是在政府內部實行房價調控工作責任制，建立地方政府及相關官員的考核問責機制，落實責任。二是通過行政命令督促房地產開發企業加快項目建設和銷售進度。三是強化對市場的監管職能，例如《國辦發〔2010〕4號》指出，要“加大對捂盤惜售、囤積房源，散佈虛假信息、擾亂市場秩序等違法違規行為的查處力度。加強對閒置土地的調查處理，嚴厲查處違法違規用地和囤地、炒地行為。”
四、供給側市場建設強於調控
縱觀過去十年，房地產市場有着“中國式調控”的鮮明印記，但對於調控政策的效果則頗有爭議：有人認為房地產調控取得了一定成效，有效發揮了緩衝器的作用;有人則認為房價調控加劇而非化解了問題，一線城市房價“越調越高”，三四線城市則庫存大量積累、難以恢復。在本文看來，房地產調控的效果和問題都不宜被過分誇大——“調控”本來就是針對週期性波動所採取的臨時措施，而中國房地產市場存在的問題則是結構性的。要解決房地產市場的問題，根本之策並不在於調控，而在於開啓新一輪住房體制改革，加強供給側市場建設。具體而言，“新一輪房改”要在如下四個層面加強供給側結構性改革：
一是在國家層面，要深入研判經濟結構演化和人口區域流動的動態格局，明確大中小不同類型城市的定位，調整建設用地指標，優化資源配置，避免人口向東流、建設用地向西批的錯配。
二是在城市層面，一二線城市要根據需求情況有效增加住房供給。特大城市和大城市要合理規劃、優化佈局城市內部工作區和生活區，提高空間使用效率，同時要着力提高公共服務能力和社會治理能力。
三是在市場層面，要發展租售並舉的多層次住房市場。特別是一二線城市，要通過政府、企業和金融機構的共同合作，建設形成活躍度高、穩定性強、規範的租房市場。另外，應探索“先租後買”、“租售結合”、“倒按揭”、“共有產權”、“過渡性產權”等多種形式靈活的產權制度，在防範風險的前提下，向試點要經驗，多管齊下實現住有所居、確保住房成本與經濟發展水平相適應。
四是在分配層面，要深化財税體制改革，理順中央地方財權事權關係，降低地方政府對於土地財政的依賴;同時要建立合理的“外部性收益”分享機制，研究制定房產税徵收和使用制度規則，擇機推出。
(作者系中國社科院財經戰略研究院、清華大學中國與世界經濟研究中心研究員)