2016城管體制改革破題第一年：住建部曬7個“第一次”
□ 本報記者 萬靜
2016年，城管終於有了“孃家”——住房城鄉建設部。
這一年，住房城鄉建設部設立城市管理監督局，指導全國城管執法工作；住建部起草的《城市管理執法辦法》正在根據各方意見進行完善；城市管理執法制式服裝及標誌標識供應管理辦法、式樣標準已上報國務院；國務院法制辦正在制訂“三項制度”試點方案，全國地級以上城管局長培訓班成功舉辦……
這一系列動作，顯示我國城管體制改革開始破題。
住建部曬出七個“第一次”
2016年，城管體制改革都有哪些進展呢？住建部城市管理監督局的相關負責人，連用了七個“第一次”相關工作作為回答。
第一次明確了城市管理主管部門。2015年12月，《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)首次明確住房城鄉建設部為全國城市管理工作的主管部門。2016年9月，中央編辦批准住房城鄉建設部設立城市管理監督局，負責擬訂城管執法的政策法規，指導全國城管執法工作，開展城管執法行為監督。
第一次建立了部際聯席會議制度。2016年5月，經國務院批准，由住房城鄉建設部、中央編辦、國務院法制辦牽頭，中央宣傳部、發展改革委、公安部、民政部、財政部等16個部門建立了全國城市管理工作部際聯席會議制度，各部門按照重點任務分工方案，統籌推進改革工作。12月，部際聯席會議召開了第一次全體會議。
第一次起草了城市管理執法部門規章。2016年6月，住房城鄉建設部將起草的《城市管理執法辦法》向國務院各有關部門徵求意見。9月，在國務院法制辦網站公開向社會徵求意見。目前，正在根據各方面意見進行修改完善。
第一次倡導了城市管理工作方法。2016年8月，住建部首次倡導了城市管理“721工作法”，即70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決，要求各地改進工作方法，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理。
第一次舉辦了全國城管局長培訓班。2016年9月，住房城鄉建設部委託全國市長研修學院在北京舉辦了第一期全國城管局長培訓班，來自各地級以上城市的300餘名城管局長參加了培訓。
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第一次推行了執法全過程記錄。2016年10月，住房城鄉建設部城市管理監督局印發了《關於推行城市管理執法全過程記錄工作的通知》，決定在縣級以上城市管理部門推行城市管理執法全過程記錄工作，完善城市管理執法程序，強化執法監督。
第一次啓動了隊伍建設專項行動。2016年11月，住房城鄉建設部啓動了全國城市管理執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，要求城市管理執法人員“四個做到”：做到依照規定穿着制式服裝和佩戴標誌標識；做到從事執法工作時主動出示執法證件；做到執法過程中堅持語言文明和舉止規範；做到執法活動實行全過程記錄，嚴明工作紀律，着力提高隊伍素質，促進嚴格規範公正文明執法。
對此，長期關注我國城管體制改革的中國人民大學法學院教授莫於川認為，住建部在推動落實《指導意見》方面的表現可圈可點。雖然中央出台《指導意見》明確了城管體制改革的路線圖和時間表，但是由於各種原因，實際當中落實起來還是有很多困難的。難點在於，既要讓相關行政部門在認識上從不重視管理到重視管理轉變，又要在實際工作中改變現階段城管執法體制存在的明顯不合理之處，住建部能取得上述成績已屬不易。特別是像上面提到的召開部際聯席會議等，是對推動城管體制改革發揮關鍵作用的工作。
18省印發實施意見或方案
中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年指出，城管體制改革既要頂層設計，又要狠抓落實，實現“上”與“下”的良性互動。城管體制改革是否順利推進關鍵還在地方。
那麼地方在落實《指導意見》方面做得如何呢？根據城市管理監督局披露的數據顯示，目前，已有18個省正式印發實施意見或方案，21個省選擇了69個城市先行試點，10個省建立了省級聯席會議制度。還有很多省份的落實意見或方案已經遞交省級人民政府審批。總體而言，地方落實基本上都動起來了。
除了出台實施方案，很多地方還進行了具體工作的落實。比如，上海市設立住房城鄉建設管理委員會，作為城市管理部門，下設城市管理行政執法局作為執法機構，16個區均單獨設置城管執法局作為區政府組成部門。
陝西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數量的萬分之五到八配備城市管理工作人員。執法任務重的地區，可適度提高人員配備比例，具體由各設區市確定。
佳木斯市將市場監管等體制改革中結餘的行政編制，優先用於解決基層一線執法人員身份問題，並將區縣城市管理部門列入政府機構序列。
北京市由市公安局分管治安的副局長兼任市城市管理綜合行政執法局局長。上海市由各區公安分局副局長兼任城管執法局副局長，區公安機關明確專門力量，配合城市管理綜合執法隊伍開展工作。海口市設立了城市警察支隊，建立了城管、公安領導幹部交叉任職制度，市公安局副局長兼任城管執法局副局長，派出所副所長掛職鎮街城管執法中隊長。
長沙市建立健全城市管理考核獎懲機制，每年設立4000萬元城市管理獎勵專項經費，對各區城市管理工作實行考評排名、實施獎懲，並作為各區績效考核的重要指標和考核選拔幹部的重要依據。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊”模式，聘請律師為城市管理執法隊伍提供法律諮詢、審核等服務。
權責清單落實不理想
按照《指導意見》規定，各地要按照轉變政府職能、規範行政權力運行的要求，全面清理調整現有城市管理和綜合執法職責，優化權力運行流程。依法建立城市管理和綜合執法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問責機制。制定責任清單與權力清單工作要統籌推進，並實行動態管理和調整。到2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公佈工作。
記者對18個省已經出台的實施意見進行梳理發現，絕大多數方案基本都是照抄中央《指導意見》。記者查閲了山東、遼寧、河北、河南、山西、雲南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實施意見、方案，除明確試點城市和步驟階段，絕大多數的內容和語言都與《指導意見》如出一轍。對於城管系統最關心且長期呼籲的職責範圍、編制身份問題，方案都較為模糊和原則性。
對於這點，莫於川分析指出，《指導意見》的出台考慮了《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》規定的時間要求，所以確定2016年底之前，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公佈工作。這個要求對於各地城管執法單位來講確實有點高，各地在落實《指導意見》方面大多采取了保守方法，照搬也是不得已的。基於目前住建系統剛剛接手城管工作，以及諸多部門協調等難題，權責清單的出台不會很快大範圍展開。
城管法規應提高層級
中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認為，現階段城管體制產生的各種問題，原因都在於沒有一部《城市管理法》來規定城市管理誰來管？管什麼？怎麼管？如何保障城管執法？他研究發現，此前城管綜合執法的法律依據和法律地位經常被質疑，究其根本原因，就是缺少在國家層面的專門立法。
針對8月19日住建部發布的《城市管理執法辦法(徵求意見稿)》，莫於川認為，以部門規章的形式進行城管執法立法，法律位階顯低，在權限配置、隊伍建設、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執法的部門協作方面的內容，在規章中無法體現。
對此，莫於川建議，城市管理立法不能再走傳統的立法思路，特別在有較多前期立法實踐經驗情況下，貫徹落實《指導意見》要求，立法位階越高越好，至少由國務院制定行政法規。
應松年教授認為，城市管理主要是地方的事權。但是，有許多共同性的問題需要解決。這個共同性的問題包括城管執法體制、權限、機構、編制、經費、培訓等問題，應該由中央立法規範。在此之外，應該交由城市政府因地制宜，形成各自特色。