社保費“雙重徵繳”歷史或終結
《中國經濟週刊》 記者 王紅茹︱北京報道
(本文刊發於《中國經濟週刊》2016年第50期)
任何關於社會保險費(下稱“社保費”)徵繳的風吹草動都會引發關注。
12月12日，河南省人民政府發佈《關於社會保險費改由地方税務機關征收的通告》 (下稱《通告》)。《通告》顯示：自2017年1月1日起，河南的社保費徵繳工作將從社保部門轉移到地税部門。
社保基金，一向被稱為“保命錢”，與百姓密切相關。而目前存在的社保、地税“雙重徵繳”體制既分散凌亂，不利於社保費的徵收，更不是未來的發展方向。問題的關鍵是，兩者合二為一之後轉給哪個部門徵收更為高效？這不僅涉及我國社保費的徵繳體制改革，更關乎8000多萬退休職工養老金的發放。
最新的消息是，目前國務院已委託第三方對我國的社保徵繳體制進行綜合評估。不久，社保、地税“分權而治”的亂局或將被打破。
22個省級税務機關代徵社保費
自2017年1月1日起，河南省社保費將改由地税機關統一徵收。不僅河南，據《中國經濟週刊》記者不完全統計，目前已經有河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、雲南、陝西、甘肅、青海、寧夏及寧波、大連、廈門市等22個地方税務部門實現了税務機關代徵社保費。
其實，31個省份加上5個計劃單列市，我國共有36個省級地税機關。由於上海和西藏沒有設立地税局，全國共有34個正廳級地税局。除去上述22個已經實現了税務機關代徵社保費的地方，目前全國還有北京、天津、山東、四川、廣西、江西、山西、貴州、新疆、吉林和深圳、青島等10多個地方的社保費依然是由當地的社保部門徵收。
目前我國的社保徵繳模式主要有兩類：一類是“社保徵收模式”，即由社會保險經辦機構負責徵收社保費；另一類是“税務徵收模式”。而“税務徵收模式”可以分為兩種：一是“税務代徵模式”，即社會保險經辦機構負責核定繳費數額，由税務部門負責徵收；二是“税務全責徵收”，即税務部門負責包括繳費數額核定、徵收在內的全部徵繳環節。
根據上述分類，目前已經實現了税務機關代徵社保費的這22個地方到底屬於哪類模式？一位業內人士告訴《中國經濟週刊》記者，目前這22個地方，大部分採取的是“税務代徵模式”，即徵收基數還是由社保部門核定；只有廈門等少數地方實行了“地税全責徵收”，即由地税部門核定徵收基數，“其實，大部分地税部門充當了一個‘助手’角色。”
與此同時，作為一線城市的北上廣深，僅有廣州實現了“地税全責徵收”。北京社保費徵收金額巨大，有學者測算每年高達3000億元以上。因此，北京未來將實施什麼樣的社保徵收模式，對全國地税系統有着不同一般的意義。
北京也有進展。公開資料顯示，今年7月7日至8日，北京市地税局相關部門負責人到廈門市地税局考察學習社保費徵收工作經驗，並跟廈門市地税局就社保費“全責徵收”問題舉行了座談。此次座談會傳出一則信息：
北京市地税局明年1月1日起接手社保徵繳工作，社保費徵繳與廈門市社保費徵繳模式相似，也將採取“全責徵收”的模式。
一位知情人士告訴《中國經濟週刊》記者，“這個事據説北京市委都已經定了，但是兩個部門還未最終達成一致，明年1月1日起能否實施還未可知。”
社保費“雙重徵繳”體制**已存在近20年
兩個部門同時徵繳社保費，有其歷史原因。
我國的社會保障制度改革始於上世紀80年代，90年代發展迅速，其實是應對經濟轉軌所帶來的社會波動的產物。從1998年開始，為保障企業離退休人員和國有企業下崗職工的基本生活，中央提出了“兩個確保”的工作目標。
“兩個確保”是指確保企業離退休人員基本養老金按時足額髮放，確保國有企業下崗職工基本生活費按時足額髮放。一位業內人士向《中國經濟週刊》記者透露，“1998年以前，都是當時的勞動部門在徵收，‘兩個確保’以後，就出現了勞動部門轉給地税部門徵收的情況。”
基於當時一些地方的社保徵繳工作已經移交給了地税部門的現實，1999年國務院出台的《社會保險費徵繳暫行條例》，提出了“雙重徵繳”體制模式。
《社會保險費徵繳暫行條例》第六條規定：“社保費的徵收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由税務機關征收，也可以由勞動保障部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構徵收。”
2011年7月1日正式實施的《中華人民共和國社會保險法》對各項險種的徵收管理進行了比較詳細的規定，仍沒有明確規定社保費的徵繳機構，只是籠統地提到“社保費實行統一徵繳，實施步驟和辦法由國務院規定”。
立法上的欠缺，直接導致了我國的社保費“雙重徵繳”體制持續存在至今，一定程度上造成了徵繳主體的混亂。
社保、税務兩部門共識難達成
一直以來，針對社保費是否應該統一由地税部門來徵收的討論不斷，但由於社保徵繳涉及到財政部、税務機關和人社部等相關部門，多年來各方對此並沒有達成共識。
現實中，地税和人社兩部門之間一直存在着博弈。“難就難在這兩家互不相讓。”一位不願具名的財税專家向《中國經濟週刊》記者表示，“現在的‘雙重徵繳’體制總是不好的，國家要將其統一起來。”
但是，社保徵收與税務徵收，究竟孰優孰劣？
有主張由社保部門徵收的，其理由主要有兩點：首先，社保部門熟悉各項社會保險政策和業務，由社會保險經辦機構負責徵收具有先天的優勢。其次，社保部門徵收有利於高效管理全民社會保險關係。社會保險經辦管理服務貫穿於登記、審核、徵繳、待遇發放、服務等整個管理服務過程，徵繳只是其中一個環節。社會保險經辦機構負責徵繳，能夠保證信息流和資金流無縫銜接，有效地維護參保人的社會保險權益。
也有人主張由税務部門徵收，其理由也有幾點：首先，地税機關是專職組織收入的政府執法機構，有獨立的徵收體系，可從體制上實現“税務收、財政管、社保支、審計查”的多部門管理格局。其次，全國地税系統有接近40萬人的專業税收團隊，徵收能力強大。第三，金税三期工程能夠實現全國徵管數據應用的大集中，實現全國國地税徵管應用系統的版本統一。“國地税之間都是能溝通的，有利於提高徵繳效率。”
兩部門博弈的背後，有利益之爭？
“都沒有個人利益，收上來的錢都不可能往自己兜裏揣，其實也就是部門利益之爭。這個事歸你管，至少事權在這兒。哪個部門都想自己的權力大一點，歸自己管的事多一點。”上述財税專家表示。
養老保險收不抵支加速“雙重徵繳”體制改革
目前，我國的養老保險收不抵支狀況嚴重。根據國家統計局數據，目前全國60歲以上老人總數超過2.2億人，未來還將以每年1000萬的人數增加。
由於老齡化嚴重，從全國範圍看，越來越多的省份出現養老保險基金收不抵支的現象。
據人社部部長尹蔚民在今年2月舉辦的國務院新聞發佈會上公佈，2015年，即使加上財政補貼，當期養老保險基金收不抵支的省份已經達到7個，比2014年增加了4個。而如果不算財政補貼，當期養老保險基金收不抵支的省份已有20多個。
由於領取養老金的人越來越多，各級財政對基本養老保險基金的補貼力度也在逐年加大。一位業內人士告訴《中國經濟週刊》記者，1998年財政補貼養老金缺口才20億元，2015年財政補貼達到了4160億。另據清華大學公共管理學院教授楊燕綏測算，2016年的財政補貼額預測將超過5000億元。
時任央行金融研究所所長姚餘棟的“超老齡社會”課題研究顯示，15年後，中國養老金缺口將達4.1萬億元；35年後，這一缺口將約為6.1萬億元。這也就意味着，未來養老金缺口將成為一個常態。
那麼，補養老金缺口的錢從哪裏來？財政兜底補貼是必然。
從2015年1月1日開始正式實施的新預算法明確指出，政府的全部收入和支出都應當納入預算，並實行全口徑預算管理，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這四本預算，都納入預算管理。
“因為社保的收支已經納入國家預算管理，一個地區的社會保險、養老保險如果出現赤字，地方財政公共預算必須補貼，否則做不到‘兩個確保’。”上述不願具名的財税專家告訴《中國經濟週刊》記者，其實剛開始財税部門並不想管社保費徵收的事，但是在實施“兩個確保”以及財政一般公共預算兜底後，財税部門就不能袖手旁觀了。
“實施一般公共預算財政兜底，財税部門在社保徵繳方面就得掌握主動權，做到應收盡收。否則，該收的收不上來，不僅一般財政公共預算兜底補貼得多，財税部門的權利和義務也不對稱，更不利於全口徑預算平衡。”上述財税專家表示。
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