中國反壟斷執法“外冷內熱” 民生案件成為執法重點

□ 本報記者 萬靜

相較於反壟斷調查大案頻出、處罰數額不斷創新高的2015年,2016年的中國反壟斷執法顯得有些平靜,然而這種平靜中也藴藏着洶湧的熱流。

2016年的反壟斷執法案例呈現更多的“零突破”:國內醫療器械領域反壟斷第一案在12月產生；鹽業專營企業濫用市場支配地位反壟斷處罰第一案在內蒙古產生；供電公用企業濫用市場支配地位反壟斷調查第一案在江蘇產生。

而隨着公平競爭審查制度的建立,地方政府的行政壟斷案例“零”的突破數目在增加,繼河北、山東、雲南、安徽、四川、浙江之後,2016年年末,陝西、湖北等四個省,也公佈了各自的首個行政壟斷執法案例。

公平競爭審查制度破冰

2016年反壟斷最具標杆意義的事件,當屬公平競爭審查意見的出台。

6月14日,國務院發佈《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》),要求建立公平競爭審查制度,以規範政府有關行為,防止出台排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。

對於《意見》的出台,業內給予了高度評價,認為公平競爭審查制度的建立,是全面構建國家競爭政策體系的關鍵之舉,也是規制行政性壟斷的破冰之舉。

《意見》明確提出,政策制定機關在政策制定過程中,都要進行公平競爭審查。市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規範性文件和其他政策措施,都要納入審查範圍。

8月初,國家發改委在各部委中率先出台“做好公平競爭審查工作相關事宜通知”,明確要求,未經過公平競爭審查的文件辦件,從電腦系統上就上傳不到上級領導,進入不了審批程序。隨後,工信部、商務部和住建部也分別在其系統內部發布了各自的公平競爭審查制度落實意見。

地方在貫徹落實公平競爭審查意見方面也不甘落後。8月28日,江蘇省出台《江蘇省公平競爭審查制度實施意見》,成為第一個響應國務院《意見》的省級政府。隨後北京、湖北、陝西等地方陸續出台。據發改委最新披露的數據顯示,目前全國已經有12個省份出台了相關的公平競爭審查制度落實意見。

民生案件成為執法重點

記者在梳理國家發改委、工商總局披露的查處案例發現,關注民生是2016年反壟斷執法的主旋律,貫徹一年始終。

首先看今年藥品第一案。1月28日,國家發改委對重慶青陽、重慶大同、江蘇世貿天階、上海信誼聯合、商丘華傑等五家公司操縱價格、達成並實施別嘌醇片壟斷協議案,依法作出合計罰款399.54萬元的處罰決定。別嘌醇片是治療因尿酸過高引起的高尿酸血癥、痛風的常用藥物,屬於國家基本醫療保險藥品目錄中的甲類藥品,被列入國家基本藥物目錄和國家低價藥目錄,價格低廉,在臨牀上廣泛使用,是老百姓常用的“救命藥”。

被稱為我國首個醫療器械價格壟斷案件也在2016年年末,被國家發改委“踢破”。

12月8日,發改委對外公佈,依法對美敦力(上海)管理有限公司與其交易相對人達成並實施心臟血管、恢復性療法和糖尿病業務領域醫療器械產品價格壟斷協議的行為,作出行政處罰決定,罰款1.185億元。

國家發改委反壟斷局相關負責人表示,該案是發改委查處的醫療器械領域的第一個壟斷案件。近年來,執法機構高度關注醫療衞生領域的市場競爭秩序,對壟斷、限制競爭、價格虛高等問題進行深入調研。美敦力案件的查處進一步維護我國醫療器械市場的公平競爭秩序,使心血管、糖尿病等領域患者受益。

在長達四年多的調查之後,對液體食品紙基無菌包裝擁有絕對市場支配地位的利樂案件有了結果。11月16日,工商總局對外公佈處罰決定書,對利樂集團有關企業濫用市場支配地位案件依法作出行政處罰,處罰款近6.7億元。

鹽業供電領域案件“破零”

8月19日,江蘇省工商局對海安縣供電公司濫用市場支配地位,向用電商户徵收預付款累計1.99億元的行為進行了調查,並勒令整改。雖然此案最後的執法結果既沒有罰款也無沒收違法所得,僅僅是勒令供電公司改正錯誤。但該案是供電公用企業行業在反壟斷法生效八年多來,第一個公開披露受到反壟斷執法調查案例,意義重大不言而喻。

對此,北京大學法學院教授盛傑民指出,供水、供氣、供電等公用企業,因其獨特的市場經濟地位以及所提供產品的不可替代性,形成了市場支配地位,容易產生市場壟斷行為。我國以往對於上述公用企業濫用支配地位限制競爭的行為,常常以民事訴訟、司法判決的方式來解決,而缺乏行政執法救濟手段。該案是我國公開披露的第一例運用反壟斷執法調查手段、對於供電企業濫用市場支配地位進行糾正的案例。

2016年,內蒙古工商行政管理局將反壟斷執法矛頭指向鹽業專營企業,對赤峯市鹽業公司濫用市場支配地位,在臨近省份地區銷售低價鹽打擊其他競爭對手。對此,工商行政管理局做出了沒收違法所得及罰款共計近三百萬元的處罰決定。該案也是我國鹽業專營領域首次受到反壟斷處罰的第一案。

國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員、國家工商總局市場監管專家委員會委員、上海交通大學法學院教授王先林分析,該案是鹽業領域反壟斷行政處罰的首例案件,鹽業領域較為特殊,實行專營專賣,行政管理特色更為明顯。目前我國主要在兩個領域實行專營或專賣制度,包括煙草和食鹽。但是,專營行業並非《反壟斷法》適用的法外之地,而是反壟斷執法部門重點監管的對象。該案的查處也警示專營領域企業更應該重視反壟斷合規審查,應建立起反壟斷專項諮詢顧問制度。

行政壟斷地方案例增加

一直備受各方關注的行政壟斷執法,2016年的表現較去年稍顯遜色。在沉寂了近一年後,國家發改委在年末之時,一口氣公佈了上海、深圳、北京以及配電設施建設市場等四個行政壟斷案例。此外陝西省近日也公佈了陝西省物價局依法查處榆林市環境保護局行政壟斷案,這使得我國行政壟斷案例在地方各省零突破的數目增加到12個。

國務院反壟斷委員會專家諮詢組副組長、對外經濟貿易大學教授黃勇認為,相比而言,行政壟斷比市場壟斷的潛在危害性更大,對市場經濟的破壞性也更大,更需要防範和打擊。行政壟斷破壞了市場競爭規則,導致行業發展停滯不前、市場創新乏力。對不合理不合法的行政壟斷行為堅決説不,將迫使各地政府部門收斂權力,不再隨意插手干預市場,而是轉變身份,做市場秩序的監管者和裁判,讓市場競爭走向正常化。

期待公平審查制度落地

2016年反壟斷執法方面最大的遺憾,是具有里程碑意義的公平競爭審查意見出台後,卻始終沒有相關案例產生。

代理過我國首例行政壟斷訴訟案件的魏士廩律師直言,2016年行政壟斷案件沒有顯示出2015年的執法鋭氣,執法機構主要精力基本上轉向了公平競爭審查制度的建設和在各省的制度落實上。然而公平競爭審查制度要建立,要很好地落實,但僅靠會議、宣傳不能解決問題。目前的公平競爭審查制度缺少法律所應具有的最基本的生命力“路徑”即來自“外部的力量”,也缺乏真正的責任條款。缺少外部的制衡性監督,任何僅有內部監督和審查的設計都最終可能會淪落為“花瓶”或某種“工具”。真正的執法案例是最好的普法宣傳,公平競爭審查制度真正的生命力體現還是要體現在具體的案件上。

為此,魏士廩在12月22日,就近日出台的《北京市於深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》,向北京市交通委提出政府信息公開申請,公開上述意見是否經過公平競爭審查程序,以及公開審查結果。