【薦讀】周遊漫筆9-為國會與國家服務
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來源：中國審計報
編者按
作者：周維培，曾任審計署國際合作司司長、辦公廳主任。2007年至2014年，在擔任國際合作司司長期間，他親歷了審計署擔任亞洲審計組織理事會主席，參與聯合國審計委員會競選及6年任期，舉辦世界審計組織第21屆大會並擔任理事會主席的全過程，見證了中國審計國際地位的提高，“周遊漫筆”系列文章是他對這期間經歷與思考的記錄。我們將持續連載，敬請關注。
為國會與國家服務
摘要
中國審計署曾經提出著名的“二十字方針”，作為自己的指導思想。頭兩句是“依法審計，服務大局”。什麼是大局，就是國家治理的需要，保護人民利益的需要，維護經濟安全的需要。美國審計署在其發展歷程中，也有着一以貫之的大局意識，這在它的戰略規劃和績效報告的標題“為國會與國家服務”中揭示得非常清楚。
2013年，中國審計署外事部門開展了一項“國家審計與國家治理”為主題的問卷調查，調查對象是一些有代表性的外國最高審計機關，後來這個包含了33問的反饋意見整理之後，以《十國審計長談國家審計》為題出版，在業界反響甚好。記得在處理美國審計署（GAO）的答卷時，外事部門的主譯對“GAO commonly known as the audit and investigative arm of the Congress or the ‘congressional watchdog’”的譯法犯了難。前面沒問題——“GAO通常被視作國會的審計和調查助手”，“或者是”後面的怎麼辦？直譯是“國會的看門狗”；意譯是“國會的監督機構”。美國同行在答卷裏特地打了引號，應該是強調“看門狗”的意思。但是外事部門領導最後還是圈定了意譯。雖然最終由於篇幅所限，此段有所刪節，刪去了這一爭議提法，但仍然讓審計機關的老同志回憶起一段故事。
“頑強的財政看門狗”
1998年，剛剛擔任審計長不久的李金華，在接受央視的部長訪談時説：“審計，簡單地講，就是國家財產的看門狗。”雖然後來李審計長在公開場合專門解釋這句話源自前德國審計長扎維爾伯格，但還是引起一些人的不高興：不是隻有地主老財家裏才有狗腿子嗎？光榮的審計幹部咋就成了看門狗了呢？其實，這裏面還隱含着關於審計體制、審計在國家治理框架中的地位與作用的不同觀點。難怪外事部門領導採取了繞開矛盾的辦法，再説採取意譯也沒錯。
雖然這段表述在最終成文中刪去了，但我們依然可以看出，美國審計同行對“看門狗”一詞情有獨鍾，當然這與“狗”在西方文化中的正面形象有關，但是作為一種比喻，的確給人一種生猛兇悍、奮不顧身的感覺。比如，2001年GAO在慶祝成立80週年的時候，駐署歷史學家哈里▪海文斯寫了一本傳記《GAO：為了良好政府而奮鬥——從1921年出發》，對7屆審計長的貢獻都用專章予以揄揚。描寫首任審計長的標題是，“約翰▪馬克爾：一隻頑強的財政看門狗（1921-1936）”。我們知道，這個15年正是GAO歷史上令人心酸的“憑證審核時代”，政府出納人員把所有的行政官員和報銷人員的支付憑證，都要送到審計署去審核。最多的時候有15000多名核數員在幹這個繁瑣耗時、得罪人的活。關注政府開支的合法性和適當性，是這個時期GAO的職責，稱審計長是財政看門狗，形象而準確。
中國審計署曾經提出著名的“二十字方針”，作為自己的指導思想。頭兩句是“依法審計，服務大局”。什麼是大局，就是國家治理的需要，保護人民利益的需要，維護經濟安全的需要。GAO在其發展歷程中，也有着一以貫之的大局意識，這在它的戰略規劃的標題“為國會與國家服務”中揭示得非常清楚。
宏觀着眼，微觀發力
GAO制定戰略規劃是進入21世紀之初的事。在這之前，它和其他美國政府機構、立法機構一樣，是沒有這類戰略發展性文件的。
上世紀90年代，克林頓政府成立了以副總統為首的“國家績效評估委員會”，推動國會頒佈了《1993年政府績效與成果法案》，要求每個政府機構必須向總統預算管理辦公室和國會報送三份材料：一是五年為期的戰略規劃；二是每年的績效計劃；三是年度績效與問責報告。
GAO的職責是監督法案的執行情況並定期向國會報告。也許是考慮其工作的特殊性，法案把GAO和中央情報局等5家機構一起列為豁免部門，無需提交上述材料。然而GAO以身作則，敢於擔當，主動請纓，不搞特殊化，按照期限要求，它於1999年公佈了對聯邦20個機構績效情況的審計報告；2000年發佈了GAO自身的單項“績效報告”。2001年發佈了綜合“績效與責任報告”，與此同時，它還在2000年公佈了第一部五年戰略規劃（以下簡稱《規劃》）。
GAO《規劃》的最初版本只提出“為國會服務”的目標，到了2010年以後的更新版，才增加了“國家”字樣。這與GAO的戰略視野不斷擴大，宏觀意識不斷加強，胸襟氣魄不斷開闊，自我期許不斷提升有着密切關係。
綜合地説，GAO的規劃有這樣幾個特點。第一，《規劃》與GAO每年的績效計劃、績效與問責（總結）報告是配套勾連的。《規劃》奠定了每年績效目標的基礎，績效計劃是對《規劃》的年度分解，（總結）報告是《規劃》的階段完成情況。避免了《規劃》好高騖遠，與年度計劃兩張皮，互不干涉，只能束之高閣，無法落地的問題。第二，《規劃》嚴格按照法律要求，每三年更新修訂一次。換句話説，GAO的《規劃》不是五年或三年重打鑼新開張，推倒重來一次，這與機構首腦的更迭毫無關係。比如多達羅2008年成為代理審計長，主持修訂了審計署2010至2015年的戰略規劃，在總體框架和四大戰略目標上並無變化，只是做了一些局部微調，從而保持了規劃的連續性和年度工作的有效銜接。第三，《規劃》緊緊扣住國家治理這個主線，努力尋找和跟蹤國會工作重點和國家發展目標，不斷調整國家審計的發展方向。閲讀GAO不同時期的《規劃》，你會感到美國人也講政治，講大局，講宏觀性；美國政府審計力求把一個機構的榮辱興衰與國家利益和人民福祉聯繫在一起，因而具有鮮明的時代感和厚重的歷史意識。第四，《規劃》在框架結構和主體內容上，重點突出，簡約務實，既高瞻遠矚，又腳踏實地，具有操作性。
讓我們以最新版的2014-2019年《規劃》為例，略作説明。《規劃》首先宣示使命：GAO支持國會履行憲法責任，幫助聯邦政府改進績效，確保問責,以維護美國人民的利益。然後是引言，包括審計長信函、GAO簡介、“影響美國本土和它在世界上位置的趨勢”。然後是規劃主體內容，分為四個層級。第一層級是四大戰略目標。包括：1.應對美國人民的福祉和財務安全所面臨的當前挑戰和新興挑戰；2.回應不斷變化的安全威脅與全球相互依存性的挑戰；3.幫助聯邦政府實現轉變，應對國家所面臨的挑戰；4.向國會提供高質量、及時的服務，成長為實務型聯邦機構的佼佼者，實現審計署的價值最大化。這四大戰略目標承接歷史傳統而來，每次更新略有變化。第二層級是懸置每一戰略目標之下的具體目標。總共有20項。比如在戰略目標1之下有9個具體目標：“1.1：為適應老齡化和多元化人口所造成的健康需要而進行的融資和項目服務”“1.2：倡導終生學習，提升美國競爭力”“1.3：關於工人、家庭、兒童的福利與保護”等等。第三層級是細化於具體目標之下的績效目標，總共96個。第四層級是在每個績效目標之下的關鍵工作。這樣剝筍式的分層排列組合，一直細化到具體的審計項目，真可謂既接天線，又接地氣；既宏觀着眼，又微觀發力。
我們説GAO的《規劃》胸懷國家，放眼世界，還真不是溢美之詞。在引言中所列舉的影響美國本土和它在世界上位置的7大趨勢，其中第一條是“美國國家安全利益面臨威脅”，具體內容是圖文並茂的7個方面：1.中東、非洲和南亞持續的地區和政治動盪；2.大規模殺傷武器、生化武器的持續擴散；3.不斷發展的網絡威脅；4.亞洲變化的經濟和政治形勢；5.與氣候相關的風險的升級；6.國家安全機構日益增長的財政壓力；7.對國家和美國審計署的啓示。
看看這些內容何其高大上！你能想像它們與那些枯坐在能源部的電腦前、奔走於國防部的審計現場、正在檢查氣象衞星數據的GAO審計員、分析師、經濟學家之間有着必然的直接聯繫嗎？從GAO的審計報告來看，聯繫顯然是非常緊密的。我們信手拈來2011年9月發佈的“國土安全部：‘911’事件10年來國土安全保障任重道遠”、2014年1月發佈“國防管理：國防部會議費審計”、2015年8月發佈的“東南亞：美、中與東南亞經濟合作趨勢”，僅僅標題，即可略見一斑。
前後銜接，量化總結
GAO的績效與責任報告（以下簡稱《報告》），既與戰略規劃前後銜接，又是每年績效計劃的量化總結。另外，它還與每年的預算分配和業務團隊工作量之間形成聯繫。試看2015財年的《報告》，前言之外共分四個部分。一、三、四分別是“管理層的討論與分析”“財務信息”“檢察長意見”；第二部分“績效信息”最為關鍵，它按照四大戰略目標，列出績效考核情況。
GAO非常重視戰略規劃的研究和編制工作，在它14個業務司局中就有一個專門的“戰略事務局”（Strategic Issues）。另外，在直屬審計長領導的4個管理團隊中也有一個“戰略規劃與外聯部”。當然，這個部主要承擔GAO領導的世界審計組織“戰略規劃特別工作組”的事務。
從2004年世審組織發佈第一部戰略規劃，到2016年更新的第三部規劃，一直由美國審計署牽頭。這不僅是一種智力和才能的貢獻，也同樣是軟實力和影響力的體現。值得驕傲的是，剛剛出爐的第三部規劃，中國審計署應邀和美國審計署一起，成為主要參與者之一。該規劃文本很充分地展示了《北京宣言》的理念和精神。
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