高線公園與適應性再利用中的公平 - 彭博社

行人聚集在紐約高線公園的觀景區。盧卡斯·傑克遜/路透社當羅伯特·哈蒙德首次構思將曼哈頓西側一條廢棄的高架鐵路改造成高設計的“線性公園”時，他認為每年可能會吸引30萬遊客。他和聯合創始人約書亞·大衞並沒有真正考慮高線公園對周邊社區的影響，除了增加一點額外的呼吸空間。

“這是在911事件之後不久，”哈蒙德在近二十年後坐在他位於現在著名木棧道上方的玻璃辦公室裏説。在一個二月的下午，行人們欣賞着被冬天籠罩的哈德遜河和公園綠地的景色。“人們擔心建築物會倒塌，股市是否會離開這個城市，”他説。“紐約的未來並不確定。”

彭博社城市實驗室芝加哥因赤字超過10億美元暫停招聘直至2025年美國人如何投票導致住房危機加州大學伯克利分校為轉學生提供專門建造的校園住所熊隊首席警告芝加哥在沒有新NFL體育場的情況下面臨風險在2016年，開放七年後，近800萬遊客湧向高線公園——這比紐約市的任何其他目的地都要多。隨着這些遊客而來的財富是公園的創始人從未預料到的：在其鋼樑周圍綻放的光鮮公寓、餐館和博物館之間，高線公園將在未來20年內為城市創造約10億美元的税收收入。

“與其問設計應該是什麼樣子，我希望我們問的是，‘我們能為您做些什麼？’人們面臨的問題比設計更大。”根據這些標準，高線公園是一個巨大的成功。但根據一個關鍵指標，它並非如此。當地人並不是過度使用公園的人，亦不是所有當地人都從其經濟紅利中受益。高線公園兩端是兩個大型公共住房項目；其鄰里切爾西近三分之一的居民是有色人種。然而，任何曾在高線公園的本土植物和冷萃咖啡攤之間漫步的人都知道，正如最近紐約市立大學的一項研究發現的那樣，它的客流量是“壓倒性地白人。”而且大多數遊客是遊客，而不是當地人。

“我們來自社區。我們想為鄰里做點事情，”哈蒙德説，他現在是高線公園朋友協會的執行董事，該非營利組織負責資助、維護、規劃和建設這個空間（紐約市擁有它，公園部門幫助管理它）。“最終，我們失敗了。”

現在他正在糾正方向。哈蒙德努力吸引更多多樣化的公園遊客來到高線公園狹窄的小徑，以及美國的新公共空間。在與鄰居互動方式的改變之上，哈蒙德成立了高線網絡，這是一個設計師和規劃者的聯盟，正在建設“適應性再利用”公園，類似於高線公園的模式。來自美國和加拿大17個不同階段項目的領導者——想想亞特蘭大的 鐵路改道貝爾特線、 達拉斯的高速公路頂公園，以及 51英里洛杉磯河改造——在過去一年中一直在會面，分享如何將廢棄基礎設施轉變為繁忙公共設施的見解。

許多談話集中在具體的主題上，比如資本融資和市場策略，與會者表示。但在每次會議上（自六月以來已經舉行了四次，地點在紐約、華盛頓特區、多倫多和休斯頓），哈蒙德和其他人提出了公平的問題——“有點像特洛伊木馬，”他説——並對此進行了深入探討，以找出保持公共公園包容性的策略。

這比應該更困難，風險遠高於訪客統計數據。項目領導者的網絡正在進行一場長期被忽視的對話，討論如何改善被忽視的社區，而不推開他們打算服務的那些人。

上升中：高線下的樓梯入口。香農·斯塔普爾頓/路透社### “適應性再利用”的醜陋一面

隨着美國市中心重新聚集和密集，綠地變得越來越稀缺。城市核心周圍幾乎沒有可以轉變為公園的空地；通常，變得可用的土地保留着工業過去的痕跡。這就是為什麼這麼多“適應性再利用”項目——其流暢的美學往往突出而非掩蓋舊高速公路/洪水通道/鐵路——正在建設中。

與此同時，市政府在預算中幾乎沒有空間，甚至沒有想象力，來單獨重新開發這些土地。主要由私人資助者來資助這些項目——而且大多數是私人個人構思出來的。從投資者的角度來看，高線的驚人成功使這些項目成為毫無疑問的投資：綠地吸引新企業和住宅。可以賺取大量的再開發資金。因此，他們與渴望更高税基的市政府合作來實現這一目標。

但是這些過時的基礎設施通常有居民生活在附近，而這些居民往往是缺乏公園的低收入有色人種社區，被遺忘在那條混凝土或鋼鐵的陰影中。這對於參與高線網絡的17個項目中的許多項目都是如此。規劃者和設計師——通常是白人——可能會試圖與居民進行對話；但他們往往失敗。

在高線的規劃階段，哈蒙德和大衞在當地社區機構內設立了辦公室，以便讓公共住房租户能夠接觸到他們，並徵求他們對設計的意見。但他們在“意見會議”上提出的問題基本上是二元的：藍色油漆，還是綠色油漆？左邊的樓梯還是右邊的樓梯？他們很少觸及真正重要的核心問題。

“與其問設計應該是什麼樣子，我希望我們問的是，‘我們能為你做些什麼？’”哈蒙德説。“因為人們面臨的問題比設計更大。”

他的組織最終在2011年與公共住房租户啓動了一系列“傾聽會議”。哈蒙德説，人們真正需要的是工作和更負擔得起的生活成本。居民們還表示，他們遠離高線的主要原因有三個：他們覺得高線不是為他們建造的；他們沒有看到和他們相似的人在使用它；他們不喜歡公園的覆蓋物重的活動安排。

這些發現導致了幾個新舉措。2012年，FHL啓動了一系列 有償職業培訓項目，旨在幫助當地青少年，專注於環境保護、藝術活動和教育年輕孩子。該組織還開始與埃利奧特-切爾西和富爾頓公寓這兩個公共住房項目合作，制定他們的活動安排。這就是“¡ARRIBA！”，一個夏季拉丁舞派對系列的起源——一位居民想出了這個主意，並且它受到了熱烈歡迎。高線之友也開始在公共住房校園內舉辦偶爾的活動，避免了遊客的蜂擁而至。

在這一切之上：2014年在高線上的行人。約翰·舒爾茨/路透社但高線在開放之前還有很多事情可以做，而現在卻無法彌補。它的設計者可能應該更加關注一些吸引公眾空間的基本原則，特別是那些吸引低收入和少數族裔公園使用者的原則。“一個地方越開放和可見，過渡到那裏就越容易，”昆士學院城市研究教授亞歷山大·賴希爾説，他研究過 高線的社會混合模式。高線的高架結構自然阻礙了街道層面的進入；在其21個街區的跨度上有10個樓梯入口，旨在提供頻繁的通行。但賴希爾認為這個數量不足，並且在某些地方，入口可能很難被發現。

“我們不斷挑戰自己的問題是：這個項目到底是為誰而做的？”這裏也沒有開放玩耍的區域，還有一份 長長的規定清單：禁止“投擲物體”（包括，比如説，球），禁止滑輪鞋、自行車或滑板。可以理解的是，公園需要在其狹窄的空間內禁止這些活動，但 研究表明 這些常見的娛樂活動特別吸引有色人種到公園。“一個高架公園空間能做多少？”富爾頓公寓租户協會主任米格爾·阿塞維多説。他表示，考慮到高線近年來對他的社區的關注，他並不責怪高線。儘管如此，“我們的居民並不覺得這是一個對他們開放的公園。”

或許更為關鍵的是，高線公園的支持者們從一開始就應該更加努力地倡導可負擔住房。哈蒙德喜歡説，他的公園在切爾西的爆炸性改造中得到了過多的讚譽和指責——城市的分區法規在2000年代中期已經開始改變，以支持重建。但事實是，高線公園已成為“新”紐約的象徵，一個深刻不平等的城市。奢華的高層建築和時尚的服裝店取代了切爾西的老雜貨店和肉鋪；鄰里收入差距是全市最極端的之一。人們無法負擔附近的購物，而承擔市場租金的前景更是可笑。儘管公共住房的費用對公共住房租户沒有增加，但搬遷焦慮卻在高漲。

“最可怕的事情就是身處這樣的地區——尤其是在我們今天擁有的這種總統下，”阿塞維多説。他可以看到切爾西的公共住房被瞄準重建。“隨着 紐約市住房管理局也面臨鉅額赤字，這非常嚴重。”

阿塞維多希望高線公園的支持者們能更強烈地推動城市保留高線公園為可負擔住房和公共服務創造的更多土地價值；儘管 2005年批准的分區修正案確實鼓勵了一些低收入和中等收入單位的建設，但遠遠不夠。哈蒙德同意。“通過分區變更，政府本可以採取更多行動，”他説。（他也希望自己能讓城市利用更多税收來資助他自己的組織。）

但事實就是這樣：事後看來，這可能是顯而易見的，但很少有人能預見到高線公園對遊客和開發商的強大吸引力。然而，對於那些以其為模型的新項目來説，規劃時考慮到伴隨經濟成功而來的社會問題還不算太晚。因此，高線網絡應運而生。“我想確保其他人不會犯我們所犯的錯誤，並學習如何應對這些問題，”哈蒙德説。“我們當然沒有所有的答案。”

公平再開發工具包

高線網絡中的其他項目對公平問題給予了遠超口頭承諾的關注。華盛頓特區的11街橋公園在這個話題上是全國的領導者。那個$4500萬美元的項目正在將一座跨越阿納科斯蒂亞河的舊高速公路橋改造成公園，觸及該區最貧困的地區之一。那裏房價肯定會大幅上漲，居民被迫遷移的風險是真實存在的。因此，項目領導者提前採取了行動。

“我們不斷在挑戰自己——與員工和公眾一起——的問題是，這到底是為誰而做？”項目主任斯科特·克拉特茲説。“對我們來説，在我們甚至接觸任何建築師或工程師之前，我們進行了200次會議，詢問：‘這真的是你們想要的嗎？’走出去獲得許可，然後讓社區塑造每一個方面，這一點至關重要。”

並不是每個人都會同意公園對長期居民來説會是個好處。但最重要的考驗將是該項目能否成功提前減輕流離失所——到目前為止，組織者們正在付諸行動。2015年，Kratz和他的團隊發佈了一套公平發展目標，由一個地方利益相關者工作組生成。它們包括建築和運營的社區招聘目標，幫助附近企業服務公園的策略，以及購買閒置物業以用於未來住房項目的土地信託計劃。橋公園的組織者們迄今已籌集了$150萬美元來實施這些目標，包括土地信託，他們正在與一家非營利住房開發商合作建立。 $5000萬美元的投資將進一步鞏固其公平工作。

Kratz指出亞特蘭大的BeltLine是另一個在保持可負擔住房和公平方面處於優先位置的領導者。這個28億美元的項目將把22英里的生鏽貨運鐵路改造成一條連接45個社區的步道、公園和便利交通的開發帶。特別的債券措施已經創造了數千萬美元來激勵可負擔住房開發，而且已經建成了幾百個低於市場價的單位。

綠地開發：兩位女性在高線公園的一片草地上聊天。朱莉·雅各布森/AP照片但這是一個龐大的項目，每個區域面臨獨特的挑戰。最初構思並提出貝爾特線概念的城市規劃師瑞安·格拉維爾在2016年9月因對未能兑現的可負擔性承諾表示擔憂而辭去了項目指導委員會的職務。例如，額外提議的債券所產生的資金與需求相比，只能算是“杯水車薪，”格拉維爾在他的辭職信中寫道，信中還簽名了另一位也辭職的董事會成員。格拉維爾認為，他在外部關注新的重點——倡導公平發展，會做得更好。

“如果你關心你所工作的地方，那麼你就必須談論這個，”他説。“因為在一個不斷增長的經濟中，如果你正在建設一條綠道或一個交通站，或者改善一所學校，這將推高土地價值。”

答案不是不去建設公園和其他改善，格拉維爾説，也不是讓被忽視的地方停滯不前。問題本質上是財務上的，有解決辦法，無論是傳統的税收抵免（在特朗普執政下已經受到影響）、對租户的補貼、包容性分區、土地價值捕獲，還是在分區法規中為附屬住宅單元或微型住宅等舒適住宿清理路徑。

並不是每個工具都適合每個城市。但工具確實存在。“這主要是找到意願，”Gravel説。“這來自於領導力。但公眾也需要説這很重要，並且需要要求我們做得更好。”

儘管他不再正式參與BeltLine的開發，Gravel仍然參加High Line Network的會議。他很高興聽到其他城市公開討論公平問題：價值13億美元的洛杉磯河復興項目在Frog Town感受到來自 住房倡導者的壓力； 紐約市的Lowline——世界上第一個地下公園——正在努力讓長期居住在下東區的人蔘與其設計。Hammond自豪地報告High Line的訪客構成發生了穩定的變化：在2015年， 來自紐約市的公園用户中有44%是有色人種，比2010年增加了20個百分點。然而，遊客仍然主導着這個空間。

High Line Network應該幫助確保其眾多雄心勃勃的項目對其公平承諾負責，這是一件好事。在這個城市建設的時代，幾乎任何新的開發都會引發對紳士化和搬遷的擔憂，但當涉及將被遺忘的社區的某些角落轉變為美麗的公園時，這些焦慮可能尤其痛苦——畢竟，公共空間應該是為每個人服務的。

然而，面臨着巨大的挑戰，其中最重要的一點是，這個網絡中項目的領導者們大多數都是白人。也許這是被忽視的拼圖中最重要的一部分：一個多樣化的聲音應該從一開始就參與設計。

根據阿塞維多的説法，反對者也是如此。

“我代表那些在這裏生活了40年的人，而這就是他們所擁有的一切，”他説。“我會竭盡全力保護他們。但像我這樣的人，我們需要確保下一代知道：如果你不參與鬥爭，你可能在未來就不會住在這裏。”

*此帖子已更新，以澄清高線的入口數量。